改革开放以来，中国创造了经济增长奇迹，其中地方政府发挥了重要推动作用。中国作为一个大国，各项事业的发展需要发挥中央和地方两个积极性，尤其是地方政府的积极性，因而，理解中国地方政府的行为逻辑对于解释中国经济增长至关重要。中国地方政府为什么有动力推动经济发展？背后的激励来自哪里？这是文献中争论不休的问题。 激励地方政府本质上是激励各级地方干部，要调动各级干部积极性，无非是政治激励与经济激励，由此产生两派观点。政治激励以晋升锦标赛为代表，认为中国存在一个以经济发展绩效排名为标准的官员选拔机制，是激励地方官员发展经济的内在动力（周黎安，2007；Li和Zhou，2005；Chen等，2005）。经济激励以中国式财政联邦主义为代表，认为财政分权改革下，地方享有财政收入成为地方政府发展经济的内在激励，中国的M型组织结构又加强了地方政府间经济竞争的激励（Montinola等，1995；Qian和Weingast，1996，1997），该理论主要聚焦于1994年前的分灶吃饭体制，对分税制后财政体制的作用基本没有触及。 虽然政治激励和经济激励都是调动地方官员积极性的重要手段，但哪种激励手段真正发挥了作用？实证上，无论“官员晋升锦标赛”还是“中国式财政联邦主义”，自理论提出后就不断面临质疑。是否存在其他可行的解释？分税制作为运行了20多年的基本财税体制，对地方经济发展发挥了怎样的作用？本文试图回答这些问题。 本文的研究聚焦于分税制之后，从政府行为动机的角度，比较政治激励和财政激励对地方政府积极性的影响。本文的研究贡献在于：第一，通过制度分析论述了晋升锦标赛和财政联邦主义理论的局限性，并运用组织经济学理论，对财政体制蕴含的激励逻辑进行了系统阐释，尤其从新角度分析了分税制之后地方政府的激励来源；第二，以往关于政府行为的研究大多关注实际绩效，而忽视了政府的行为动机，本文以GDP和投资增长目标刻画政府行为动机，从动机角度来理解地方政府的积极性发挥；第三，基于市级数据，设计出合理度量晋升锦标赛和财政激励制的指标，通过丰富的实证检验来判断政治激励和财政激励对地方政府行为的影响效果。 本文研究发现，基于政府间财政关系所蕴含的财政激励制，对地方政府的经济发展动机有非常强的激励作用，它为中国经济增长提供了一个合理的解释。一般公共预算收入分成显著激励地方政府提高GDP增长目标和投资增长目标，且对投资增长目标的激励作用更大。增值税和企业所得税作为政府间税收利益分配的代表性税种，是激励地方发挥积极性的核心枢纽。而无论制度分析还是实证结果，均发现晋升锦标赛带来的政治激励对地方政府发展经济的动机没有明显影响。 二、关于晋升锦标赛和财政激励论的评述 （一）政治激励：以晋升锦标赛理论为代表 对于地方政府发展经济的行为动机，一种观点是从政治激励的角度解释，其中最具代表性的是晋升锦标赛理论。基于业绩排序的锦标赛（rank-order tournament）最先由Lazear和Rosen（1981）提出，用于研究科层组织中晋升机制和岗位薪酬等问题，其特点是关注参赛代理人的相对排名而非绝对成绩，它能够有效激励代理人围绕委托人所设定的目标展开竞争。Li和Zhou（2005）在此基础上分析了中国地方官员的晋升模式，认为中国存在一个“以经济绩效为核心”的官员晋升激励制度，也就是说官员的晋升概率由其任职期间的经济增长业绩决定，并认为中国这种特殊的干部晋升机制成为激励地方官员发展经济的内在动力，是中国改革开放以来经济增长奇迹的重要原因。晋升锦标赛的提出，成为从政治激励角度研究地方政府发展经济动机的一个代表性学说，影响力甚至超出学术界，成为各种媒体常引用的术语。 随着研究的深入，许多学者开始从制度和实证上①对“晋升锦标赛”的存在性提出质疑。陶然等（2010）、陶然和苏福兵（2021）认为从正式制度和实证检验上均不支持“晋升锦标赛”的存在，其质疑主要有以下几点：第一，中国根据“德、能、勤、绩、廉”考核官员，而考核标准并不能量化；第二，上级清楚地知晓“官出数字，数字出官”的现象，自然也不会仅凭纸面数字提拔官员；第三，官员对经济的直接控制和影响较弱，经济增长源于多种因素的共同作用而非单单官员个人能力及作为；第四，没有考虑其他政治因素，尤其是地方官僚体系整体执政能力的影响；第五，晋升概率和经济增长率的相关关系并不代表因果关系，它只是以经济增长率为考核核心的制度运行结果，是“标尺赛”而非“锦标赛”。杨其静和郑楠（2013）认为不存在晋升标尺赛或锦标赛，即使存在基于经济增长业绩的晋升竞争，更可能是“资格赛”而非“锦标赛”。也就是说，好的政绩只是晋升的必要条件，而非充分条件。同时，许多研究从官员个人的视角出发，认为“个人能力”（姚洋、张牧扬，2013）和“政治关系”（Opper和Brehm，2007；Shih等，2012）——而不是地区间经济竞争胜出——才是官员晋升的关键。 此外，许多学者对晋升锦标赛的作用范围和程度存疑，认为晋升锦标赛至多可能只在某些层级、部分地区或某段时期存在。晋升锦标赛在不同的层级影响不同，对于高层级的官员，其他因素的影响更大（Landry等，2018）。也有研究发现晋升锦标赛并不是全国普遍现象，只在部分地区存在（Mei，2009；Lü和Landry，2014）。政府考核的目标一直是多元化且随时间而变化，GDP不是唯一的核心考核指标（唐睿、刘红芹，2012；Zheng等，2014）。
