2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》①明确将“完善兵役制度、士官制度、退役军人安置制度改革配套措施”作为“深化国防和军队改革”的重要举措。2016年6月24日民政部、国家发改委颁布的《民政事业发展第十三个五年规划》(民发[2016]107号)将“加强优待抚恤”作为“服务国防和军队现代化建设”五个举措之一。2018年4月16日，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，退役军人事务部在北京挂牌成立。 然而，随着我国社会主义市场经济的深入推进以及伴随而来的社会转型，在计划经济基础上建立起来的军人优抚保障制度体系，无论是在制度设计的理念上还是在制度实施的具体过程中都面临着诸多困境。因此，基于我国军人优抚保障制度发展现状，从军人优抚保障制度设计和制度实施两个维度分析我国军人优抚保障制度存在的问题，进而提出进一步推进我国军人优抚保障制度改革的基本思路，十分必要而且有益。 一、军人优抚保障制度基本理论 (一)军人优抚保障概念及其理论依据 优抚是优待和抚恤的简称，指作为主体的国家和社会对为国家和社会利益做出特殊贡献的群体给予的良好待遇，是一种以政府为责任主体的社会保障制度，具有对象特定性、保障标准高、资金来源国家性、内容和措施的综合性等特征。根据国务院2011年修订的《军人抚恤优待条例》(国务院令第602号)，我国军人优抚保障制度包括死亡抚恤、残疾抚恤和优待三方面内容。 军人优抚保障制度的重要理论依据之一是劳动补偿理论。劳动补偿理论来源于劳动经济学中的补偿性工资差别理论。补偿性工资差别理论指在实际经济活动中，即使是能力和受教育程度处于同等条件下的劳动者，从事不同类型的工作其工资也会存在差别，而造成这种差别的原因往往与工作本身的特性和开展条件相关，如恶劣的劳动或工作环境及潜在的危险、工作的社会声望和社会评价、工作和收入的稳定性等[1]。在优抚保障视角下，军人职业劳动补偿理论认为[2]，军人这一职业作为一种特殊的职业类型，他们提供的劳动属于风险高、强度大、成本高的劳动类型，所以相较于其他类型工作的劳动者，应当给予优抚对象及其家属更高水平的保障待遇，作为对军人这一特殊职业的劳动高付出的补偿。因此，我国军人优抚保障制度设计的基本出发点应是在使优抚对象基本生活水平得到保障的基础上，给予他们区别于其他社会群体的物质和精神上的优待和褒扬。 (二)优抚权利及其性质 军人优抚权指军人这一优抚对象享受的国家和社会给予优待和抚恤的权利。军人能否享受以及在多大范围内享受国家给予的优抚待遇，取决于军人优抚保障制度的“属性”，即军人优抚保障的法律渊源或依据[3]。《宪法》第45条第2款规定：“国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。”该规定是我国军人及其家属优抚保障权利的宪法基础，从该规定来看，我国军人及其家属的优抚权利具有以下特点。 第一，从理论上看，军人及其家属的优抚权利是基于军人及其家属保家卫国所做出的特殊贡献，而非因他们生活陷入困境。社会救助权指贫困者和由于其他原因陷入长期或临时困难的个人和家庭所享有的政府和社会直接向其提供物质和服务帮助的权利[4]。因此，不可将军人及其家属的优抚与面向生活困难群体的社会救助混淆。军人及其家属优抚权利的保障水平也不应以“托底线、救急难”为原则，而应充分考量军人及其家属的贡献，确保他们能够得到优待和褒扬。 第二，从制度功能来看，军人及其家属的优抚权利不以维系保障对象的基本生存为目的，而是具有激励和宣扬的功能，即在对优抚对象及其家属予以优待和褒扬的同时，也能够起到良好的社会宣扬效果，激励民众积极投身国防事业、支持国防。 第三，从制度体系来看，军人及其家属的优抚权是我国公民享有的社会保障基本权的重要构成要素，但是属于独立的权利，与社会救助权等社会保障权的其他构成要素不同。《宪法》第44、45条被视为我国的社会保障基本权条款，第45条又根据保障对象以及内容的差异进行了区分，第45条第1款明确规定了公民的社会保险权和社会救助权，第2款则是专门针对军人及其家属规定了优抚权利，第3款针对残疾人规定了社会救助权利。从制度体系来看，第45条第1款是一般性规定，第2、3款则是特别性规定，因此，相较于社会保障权的其他构成要素，军人及其家属的优抚权在主体和功能方面具有明显的差异。 二、军人优抚保障制度现状及问题 (一)军人优抚保障制度现状 近年来，在党中央的高度关注、民政相关政府部门的积极努力下，军人优抚工作取得了较大的进步，为军人优抚保障工作的进一步改革与发展奠定了坚实基础。 1.完备的军人优抚保障制度体系基本形成 目前，我国军人优抚保障制度体系以《军人抚恤优待条例》(国务院令第602号)为主、以其他优抚保障法规政策为辅。除全国层面颁布的《现役士兵服役条例》(中华人民共和国国务院、中华人民共和国中央军事委员会令第578号)、《烈士褒扬条例》(中华人民共和国国务院令第601号)、《军人军属法律援助工作实施办法》(司发[2016]13号)、《烈士纪念设施保护管理办法》(民政部令第47号)、《退役士兵安置条例》(中华人民共和国国务院、中华人民共和国中央军事委员会令第608号)等法规政策外，全国多个县级以上行政区域也相继出台优抚相关政策。现在从中央到地方直至基层的优抚保障制度体系已基本形成，为优抚对象的基本权益提供了有力的法律保障。
