清末“新政”时期，在“废科举，兴学堂”政策的驱动下，旧有学政制度引发了深刻危机。如何应对制度危机是当时中央决策者必须直面与回答的问题。历经艰难的探索，提学使司制度登上了历史舞台，由此开启了地方教育早期现代化的新征程。然而对于这段历史，学者们大多关注制度内容，对制度颁布前之争论也有一定探讨，但对制度建构与实施的困境并未深入剖析。①系统考察上述问题，不仅有助于了解清末教育制度危机应对方式的变化以及制度变迁的困惑与逻辑，也可丰富对中国地方教育早期现代化艰难历程的认知。 一 学政存续引发的危机 清初，各省依照明朝旧制设立提学道，主管全省科举考试。雍正四年(1726)，提学道改称提督学政，但职权仍专司科举考试。到维新运动时期，在“开民智”观念的激励下，各省相继设立新式学堂。此时，提督学政因职权所限，已不能在新式学务发展中发挥作用。进入20世纪，为满足兴学需要，湖北、直隶等省在省级学务管理方面作了尝试，相继设立学务处、学校司。光绪三十年(1904)十一月，张之洞、张百熙与荣庆共同拟定的《学务纲要》由清廷颁行。其中规定，“宜于省城各设学务处一所，由督抚选派通晓教育之员总理全省学务，并派讲求教育之正绅参议学务”。②自此，各省次第改建学务处。这些省级教育行政机构的设立，为省域教育发展奠定了一定的组织保障。 与学政相比，新设的学务处有以下不同：一是隶属关系。学务处隶属于地方督抚，由督抚任免其长官，而学政隶属于中央，在地方上与督抚平级。二是官职性质。学务处长官为督抚之属官，是地方上的实官，而学政是中央派至地方的钦差官，对地方而言是客官。三是职权范围。前者在督抚领导下筹划新式学堂之布局、经费、教材及师资等事宜，而后者主管地方科举考试。由此，全国各省形成学务处与学政并存的格局。 最初，二者各司其职，运行较为顺畅。然而，“废科举”后，情况大变。光绪三十一年八月初四日，科举制废除，各省学政顷刻间失去了安身立命的阵地，导致其身份出现危机。有意思的是，八月初六日，清政府谕令“所有各省学政，均着专司考察学堂事务，会同督抚经理”。③紧接着，八月十三日，清政府又谕令“嗣后各该学政事宜着即归学务大臣考核，毋庸再请礼部，以昭画一”。④很明显，其用意是通过调整学政职能来保证旧有学政制度的存续，以因应形势变化。由此，各省形成学务处和学政共管地方教育的“双轨制”。然而，这种体制在实践中暴露出诸多问题：首先，政出多门。学政权限的转移并不能从根本上化解学政身份危机，原因在于学政职责是办理地方科举考试，“对学堂利弊未尝过问，故其不谙学务”。⑤因此，让缺乏兴办学堂经验的学政凭以往考校生童的办法考察学堂事务，显然与学务处视察学堂的职责重叠，从而在实践中出现政出多门的弊端。其次，多头指挥。学政尽管改由中央学务大臣选派和管辖，但实质上仍为中央派至地方的客官，在地方上与督抚仍属同级，不受督抚节制，这难免出现多头指挥的问题。再次，学务处事权过小。实践中，一省学务之人事与财政权多由督抚拍板，学务处仅是承督抚之命处理具体学务的事务机构。而且，“各省学务处规则紊乱，并无应行遵办章程，以故各地方之学堂办与不办置之不问，学堂规章之善与不善置之不问”。⑥这说明各省学务处事权过小，有碍新式教育的推进。最后，学政弊病重重。尽管学政职能变为考察学堂事务，但大多对“各科学则概乎其未睹，教授法之如何分别善否?管理法之如何判断优劣?更属茫然”，⑦而且“于督抚为敌体，诸事既不便于禀承；于地方为客官，一切更不灵于呼应”，⑧很难适应新式教育发展。以上事实证明，旧制度框架内进行的修补改良，很难适应新形势下地方兴学所需，改制势在必行。 二 多元改制方案的酝酿 针对“双轨制”的弊端，学务大臣、学部、政务处、地方督抚、学政等通过各种渠道表达改制诉求，并提出多种改制方案。 光绪三十年十一月，即科举制废除前，张百熙、荣庆、张之洞等人向清廷会奏的《试办递减科举注重学堂》折中指出，“科举停止后，各省学政无庸裁撤，即令会同该省督抚考察整顿全省学堂功课并中学堂以上选录学生及毕业考试等事务，以昭慎重”。理由是，“查日本各处皆有视学官，正与学政之名义相合”。⑨但是，学政是差官，而视学官是地方实官。很明显，他们对日本视学官存在“误读”。事实上，这是他们有意为之，为免裁学政提供域外依据。 科举制废除后，清廷责成各省学政着手办理地方学务。此令甫一颁布，舆论哗然。时人觉得“不及预料”，纷起反对，认为“各学政自此闲散无事而预为位置耶，则殊非兴学之实意”。对此，《申报》记者称，“各省所设学务处虽其主持者未尽谙于学务，然以较之学政之一无所知者，则相去远甚。虽其经理者未必一无流弊，然以较之学政之积重难返，则又相去远甚”。⑩鉴于此，记者建议裁撤学政并整顿学务处。当然，也有人接受现实，表示“学务处与学政既不能并立，而各学政经理学务之成命势又不能收回，不得已之办法则惟有以学务处归并于各省学政”。(11) 光绪三十一年十一月，顺天学政陆宝忠向清廷建言，“各省学务均应责成学政主持，学政衙门亦应仿文部分设数司，统隶文部，以归划一。此后简放学政由文部采择精于教务、熟谙学堂规则之员，自四五品京堂及翰林、科道、各部司员由进士出身者预行开单酌保，奏请记名”。(12) 总的来讲，科举制废止前后，利益相关者多主张保留学政，但处于“事实少而议论多”的局面。究其原因，“其时学部尚未设立”。(13)光绪三十一年十一月，学部成立后，舆论走向发生变化。是月，学部尚书荣庆会同熙瑛在议订学部章程时指出，“裁撤学政，另派视学官”。(14)很明显，不同于以往论调，学部想废除旧制，实施视学官制。然而，全国“新政”规划机关——政务处有意抵制学部提议。政务处在正式征求各省督抚意见时指出，“遴派五品之上谙练学务人员，前往各省监视学务”。但“此项监学大员，可否即以学政兼充，希会商妥洽见复”。(15)可见，政务处仍希望通过“新瓶装旧酒”的方式为学政谋最后的出路。此令一经颁布，就遭到地方学界的质疑，认为各省监学“断非仅知科举学问之人所能胜任，亦非摭拾一二教育之新名词、略窥其皮毛者所能当之而无愧也”。(16)在强大的舆论压力下，该提议无疾而终。光绪三十二年正月，学部动议裁撤学政，改派监督，以期稽查一切及督催功课。(17)二月，学部再次商议各省监学员之事，拟由留学生出任各省监学员。(18)三月，学部有意将各省学政之名改为监学，“凡一省之学务统归其管理，而秉承于学部，则将来各省学务必可日渐发达，亦免分歧之弊”。(19)那么，学部为何要执意设立视学官、监学一类专员呢?因为这是当时世界各国的普遍做法。
