纵观美国区域经济开发史，区域开发政策肇始于建国初期的西部开发，经历田纳西河流域综合开发，1961年《地区再开发法》标志美国政府将区域经济开发政策由特定区域推广到全国范围；而1981年里根总统关闭《公共工程与经济开发法》授权成立的11个地区开发委员会，仅保留阿巴拉契亚地区委员会，且拨款削减一半，美国区域经济开发政策回归特定区域，直至今日。无论是区域经济开发的社会关注度、政府投资规模，还是开发范围、政策影响，六七十年代都是一个高峰，美国政府将其作为反贫困政策的重要组成部分，国会与政府密切配合，推出系列区域经济开发政策。因此，本文着重探讨六七十年代美国政府实施区域经济开发政策的推动力量、政策举措，并予评价。 一、推动美国政府实施区域经济开发政策的动力 美国五六十年代的社会思潮日趋激进，从追求政治平等向经济平等发展。民众不仅追求民主正义，而且提出经济正义的口号，引导全社会关注美国的区域性贫困问题。 (一)美国民众积极争取经济平等权利 五十年代的美国黑人民权运动、新左派运动和女权运动取得丰硕成果，废除了种族隔离，黑人与妇女获得政治平等权利，资产阶级自由主义成为美国社会主流思潮。六十年代争取经济平等权利成为民权运动的主题，民权运动领袖马丁·路德·金强调，黑人平等自由权利不能停留于政治层面，必须将其转化为经济平等，有自由消费的能力，必须争取黑人自由平等的经济基础，“必须把政治上的投票权作为打开经济机会大门的钥匙”[1]155，要求政府创造工作机会，保障公平薪金收入，能够过上体面生活。 六十年代初，美国民众争取经济平等权利运动的目标是敦促联邦政府解决贫困问题，具体活动有两种。一是发起社区草根运动，提振社区居民的自立与创业精神，激发社区活力。“全国福利协会”(National Welfare Organization)提出社区经济开发构想：政府在贫困社区投入引导资金，帮助居民创办企业，既能创造就业岗位，又能改善社区服务。二是鼓动分配革命，重新分配社会财富，并向社会底层群众倾斜。威利领导的“经济公平运动”(The Movement of Economic Justice)与“社区改革行动协会”(The Association of Community Organization for Reform Now)共同发起社会财富分配改革倡议：“社区居民通过广泛参与，显示政治影响力，实现社会财富的重新分配，为社会底层和工薪阶层谋利益。”[2]鼓动中产阶级、蓝领劳动者和福利救济者行动起来，敦促国会改革税收、医疗和福利制度。 (二)社会舆论聚焦区域性贫困问题 60年代初美国跨入丰裕社会，小汽车和家用电器进入寻常百姓家。另一方面，按美国政府1963年统计，美国生活在贫困线以下人口多达3450万，贫困人口占18％[3]。美国学者出版一批反映贫困问题的著作在全社会引起共鸣，如考迪尔的《坎伯兰：萧条地区实录》、哈林顿的《美国的另一面：贫困问题》等著作成为畅销书，揭露丰裕社会光环掩盖下的美国贫困现象，举国震惊。区域史专家埃勒概括了阿巴拉契亚地区的贫困状况：“阿巴拉契亚反映了美国社会突飞猛进时期的地区性文化落后，经济繁荣昌盛掩盖下的区域性贫穷，城市化运动浪涛拍岸下的乡村衰颓。”[4]3 赢得二战胜利及战后经济繁荣，强化了美国自由主义者的信心，相信美国能够解决贫困问题，呼吁美国政府采取措施帮助贫困居民走出窘境。对贫困问题的成因，新政时期归咎于自由市场竞争体制造成的经济机会不平等；六十年代则认为，贫困居民的生存环境导致其缺乏市场竞争技能和乐观向上的进取精神，仅靠贫困居民个人努力很难走出困境，迫切需要政策鼓励与技能培训，因为贫困已经击碎了落后地区居民的美国梦，已经使他们与美国中产阶级的生活方式和价值观念渐行渐远。 (三)民主党人提出反贫困纲领 随着贫困问题成为美国社会关注的热点，各党派团体都提出了解决贫困问题的政策主张。共和党人仍相信市场机制能改善贫困居民的就业和经济处境，理查德·尼克松在1960年竞选共和党总统候选人时，针对民主党人承认美国仍有1700万人忍饥挨饿，抨击这些仅是“共产主义者居心叵测的宣传口号”。民主党人设想通过国会立法，授权政府实施扶贫开发政策[5]。民主党人约翰·F.肯尼迪在竞选时表示，“假如我有幸成为总统候选人并当选总统，60天内将请求国会制定扶持西弗吉尼亚的地区开发政策”[4]54。 肯尼迪总统尚未来得及实施反贫困计划即遭暗杀，林登·约翰逊总统对反贫困政策兴趣盎然，1964年1月8日向国会递交的国情咨文提出“向贫困开战”计划，并在同年全国党代会上宣称赞成小罗斯福总统的观点：“一个面临饥饿、无法找到工作、无法送孩子上学、不得不向匮乏低头屈服的人，不是一个拥有完全彻底的自由人。”[6]次年6月，约翰逊总统在霍华德大学演讲时，把联邦政府推行的区域经济开发政策与美国黑人争取平等权利的努力相提并论，认为“我们追求的不仅仅是自由，还有均等机会。……不仅仅是法律上的平等，还有个人能力上的平等；平等不仅仅是一种权利上的平等和一种理论上的平等，而是作为一个事实的平等和一个结果的平等”[1]245。因此，约翰逊总统的反贫困纲领就是，联邦政府大胆行使宏观调控权力，履行政府协调区域经济平衡发展的职责，为贫困地区居民营造平等的发展环境和就业机会，以期解决区域性贫困问题。
