一、引言 2016年6月，农业部会同财政部等10个部门联合印发了《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，在甘肃、湖南、贵州、辽宁、内蒙等地探索实行耕地轮作休耕制度试点，探索建立耕地轮作休耕组织方式和政策体系，逐步形成可复制、可推广的轮作休耕制度，提升耕地质量。轮作休耕是人类通过有意识的、有组织的社会性生产活动，干预和改造自然，提升和优化生态利益的方式之一。然而短期来看，农民因为耕地的轮作尤其是休耕，其附着于耕地之上的经济利益必然减损，过去我们往往是自上而下，依靠行政管制来强行推进，但效果不佳。十八届三中全会已给现阶段我国的生态环境保护指明了新道路，提出“改革生态环境保护管理体制，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”。《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》也指出，耕地轮作休耕要强化政策扶持，建立利益补偿机制，合理设定补助标准，确保农民收入不受影响。耕地轮作休耕生态补偿制度的建设是推进耕地轮作休耕顺利运行的重要手段。 二、耕地轮作休耕的生态价值内涵 1.践行生态文明理念相比于欧美等西方发达国家，我国的耕地资源更为稀缺，用7％的耕地养活世界上20％的人口，同时还面临着城镇化建设用地对农用地的挤占，所以一直以来我国都实行较严苛的耕地保护制度，如土地用途管制、18亿亩耕地红线、基本农田保护、耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩等等。但显然这些制度更注重纯粹耕地数量的维持，对于耕地质量的改善、土地景观生态的保护等耕地文化遗产的维护极少关注。 党的十七大首提“生态文明”概念，十八大将其列入“五位一体”的总体布局，“十三五”规划首次提出“绿色”发展理念，把生态文明建设作为我国经济社会发展的要义。生态文明建设要求形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，耕地的质量状况及其生态、社会价值等复合性功能逐渐进入研究的视野。耕地作为自然资源，其价值内涵不仅包括产出粮食、蔬菜等土地产品，维持全社会必要的粮食自给率和基础生产资料供应的经济价值，还具有吸纳和固定农村劳动力，维持社会基本秩序稳定的社会价值，以及涵养水土、调节气候、改善和净化人居环境、维持生态系统稳定性、优化和改善城乡景观、为人类提供休憩娱乐场所等生态价值。2014、2015、2016年、2017年连续四年的中央一号文件密集地关注了农业资源环境短缺、过度开发及耕地质量保护与提升问题，指出在资源环境硬约束下保障农产品有效供给和质量安全、提升农业可持续发展能力，是必须应对的一个重大挑战，提出统筹实施全国高标准农田建设总体规划，实施耕地质量保护与提升行动，及耕地、草原、河湖休养生息规划，开展重金属污染耕地修复及种植结构调整试点，推进耕地轮作休耕制度试点。2016年7月4日，中农办、发改委等部门发布了《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，在东北冷凉区、北方农牧交错区、河北省黑龙港地下水漏斗区、湖南省长株潭重金属污染区、西南石漠化区、西北生态严重退化地区进行轮作或休耕试点。 2.保护耕地生态环境 新中国耕地权属历经了三次变革，第一次变封建的土地制度为农民土地所有制，实现了“耕者有其田”；第二次变农民土地所有制为集体所有制；第三次是废除人民公社体制，实行家庭联产承包责任制。[1]而后，随着城镇化的步步推进，越来越多的集体经济组织成员脱离了农业，如何既保护农户由社员身份得到的土地承包权利，又不至于农户脱离农业后所承包的耕地被弃耕或废耕，同时又实现农业规模化、现代化的发展，实践中逐渐发生了农户土地承包权与土地经营权的分离。2014年9月中央全面深化改革领导小组第5次会议审议通过了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》和《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》， “所有权、承包权和经营权三权分置，经营权流转”的农村土地承包经营权改革方向确定。2016年10月，中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，进一步完善农村土地所有权、承包权、经营权的分置。 党国英认为，农地使用制度及农业经营主要有三种情形，一是当事人用自己的地种自己的庄稼，二是当事人用别人的地种自己的庄稼，三是当事人用别人的地种别人的庄稼。每一种情形都对生态环境发生不同影响，其中用自己的地种自己的庄稼这种土地制度，农民会爱惜土地，保护环境，对耕地质量保护与提升最为有利，其他两种情形都可能破坏性地使用化肥、农药，对耕地进行掠夺性的经营。[2]所以，中央在2008年提出土地承包权长久不变，目前正积极推进土地确权颁证工作，确保在土地所有权集体所有的情形下农民对耕地科学合理地使用。而三权分置下的土地经营权，不仅是用别人的地种自己的庄稼，且因为是通过流转合同取得对农民承包土地的经营权，往往具有期限短且不确定的特性，因此作为理性经济人的经营者，当然是极尽土地之所能，而少有维护与保养之说。在“三权分置”之下耕地的轮作休耕是防止耕地过度开发，调动农民保护耕地地力，确保农业可持续的重要举措之一。 3.实现“藏粮于地” 我国农业基础竞争力先天不足，导致农产品内外价差大。据最新价格比较，我国稻米高出国际价格13％，玉米高出39％，小麦则高出44％。价格倒挂直接导致农产品进口过度，以大豆为例，2015年中国进口大豆8169万吨，占全世界大豆出口量的七成，而国内产量却由最高的1800 万吨减少到1200万吨。[3]受国外进口低价农产品冲击，农民弃耕、废耕现象严重，直接威胁到国家的粮食安全。为了保护农民利益，保障粮食供给安全，上世纪90年代起国家以粮食保护价敞开收购农民余粮，并对种粮农民实施直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴等农业补贴政策。但问题也接踵而至，一方面国家财政压力巨大，另一方面粮食的高库存带来仓储压力，安全储粮形势异常严峻。如何既兼顾粮食产能，保障供给安全，同时又减轻国家财政压力?“十三五规划”建议藏粮于地、藏粮于技，指出利用现阶段国内外市场粮食供给宽裕的时机，推进农业供给侧结构性改革，调整优化农业生产结构和区域布局，在部分地区实行耕地轮作休耕，既有利于耕地休养生息、保存地力和农业可持续发展，又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。
