为整合反腐资源、扩大监察范围并建立党领导下的集中统一、权威高效的监察体系，2016年11月中共中央印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《试点方案》)；之后不久，全国人民代表大会常务委员会也做出了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《试点决定》)，在北京、山西、浙江及所辖市、县区设立监察委员会，行使监察职权，由此，启动了监察体制改革的试点工作。然而，这个即将建立的监察委员会到底应该是一个怎样的体制架构?如何才能既充分发挥其反腐功能又避免重蹈以往监察机构改革的覆辙?这是一个非常值得研究的问题。 一、监察委员会实行异体监察的必要性 所谓异体监察，是与同体监察相对而言的，是指监察主体与监察对象不处于同一权力系统，而且相互间没有业务往来和其他利益关系的一种监察制度。 (一)异体监察是良好监察制度的必然要求 监察是对国家机关及其工作人员的监督、考察、检举的行为，是对监察对象的挑剔，往往具有否定性，也是让监察对象产生不愉快的行为。尤其是对具有领导职务的国家公职人员的监察，更需要一种有效的监察体制，因为他们“享有国家职权和特殊社会地位，他们的腐败活动总是利用或者借助于所担任的国家职务或者影响力”“他们的公共职务及其事实上的豁免地位，可以掩盖其违法和违纪事实，甚至抵抗和妨碍反腐败监督调查”[1]。要实现有效的监察，必须确保监察主体与监察对象之间不存在利益关系，不存在其他可能影响监察效果的因素。有人认为，现实中上级对下级的监察，虽同属于一个权力系统，但监察的效果也较好；还有人认为，同级之间的监察，即使同属于一个政府内的职能部门之间，效果也是不错的。其实，这些都是似是而非的想法，是经不住推敲的。就上级对下级的监察而言，由于上级与下级之间存在着较为紧密的工作关系，长时间的业务往来关系也会影响到上级对下级监察的客观性，久之，就会形成上级对下级的袒护，不利于进行客观公正的监察。就存在利益关系的同级之间的监察而言，监察的一方在对被监察的另一方行使监察权时，往往出于工作利益的考量不会动真格，难以达到很好的监察效果。可见，要使监察取得最佳效果，监察主体必须处于一个超然的、独立的地位，与被监察对象之间不存在任何工作关系、利益关系。 (二)异体监察是我国多年来监察实践经验与教训的总结 自新中国成立以来，我国一直都有专门行使监察权的监察机关。解放初期在党内设立了各级人民监察委员会，1954年，人民监察委员会改为监察部，地方上也建立了监察(厅)局。当然，那时的监察主要是行政监察，后因国家管理体制的调整，监察部被撤销，直到1986年12月才被恢复。2007年，为了进一步加强反腐倡廉工作，我国设立专门的国家预防腐败机构，该机构属于国务院直属机构，负责全国的预防腐败工作，各地方也建立了相应的预防腐败机构。然而，从新中国成立后我国监察机构发展与演变的历程看，其大多数情况下都没有取得预期的效果，尤其是作为政府职能部门的行政监察机构，几乎处于形同虚设的状态，这也是当下我国启动监察体制改革的重要动因。之所以没有取得好的效果，重要原因之一是同体监察，或者说，没有实现完全的异体监察。大多数情况是，监察机关属于政府中的一个职能部门：在中央，监察机关属于国务院的一个部门；在地方，监察机关属于地方政府的一个(厅)局。这种让政府中的一个部门来监察其他同级行政机关及其公务人员的体制，难以充分发挥其监察的功能。特别是2007年9月建立了专门的国家预防腐败机构，原本希望其成为“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的机构，在协调各部门预防腐败工作中能形成一个整体的合力，进一步拓展工作领域并形成全社会防腐的局面，但实践表明，该机构没有充分地发挥其应有的作用。归根到底，还是反腐体制设计上出了问题，这种依附于政府的、作为行政机关之一的反腐机构是不能充分地实现其反腐功能的。 党的十八大以来中央实行的巡视组制度及其取得的较好反腐效果，从另一个角度为我们提供了新的视野，提供了一个异体监察的样本。中央巡视组采取“盯人”“盯事”“盯重点”问题的方式对省部级单位及其领导成员进行巡视，巡视组的组长虽然是由部级干部担任，级别上也并不高于其巡视的对象，但与被监察对象之间不存在隶属关系，不存在利益关系，而是直接向中央负责，“尽可能切断巡视者和被巡视者之间可能的‘公关’联系，破除巡视不视的敷衍或者视而不巡的纵容”[2]，这使得巡视组工作人员敢于公正、客观地进行查处，并确实查出了许多特大、重大的腐败案件，反腐倡廉取得了非常好的效果。因此，中央巡视组的体制完全可以作为监察委员会体制构建的一种启示。当然，这种巡视工作需要常态化、制度化和法制化。 (三)异体监察是域外监察实践的有益启示 各国或各地区都存在职务腐败问题，因此，反对与惩治贪污腐败成为各国或各地区的共同愿望。纵观其他做得较好的国家或地区，其监察体制的设计都具有异体监察的特点，其中最为典型的是我国香港地区的廉政公署、新加坡的反贪污调查局等。在香港地区，廉政公署的廉政专员是最高首长的代表，廉政公署机构整体独立于港府机构；廉政公署成员与公务员体系剥离而自成独立系统；廉政公署经济开支独立，职员享有不同于政府机构成员的独立津贴和基金优遇[3]。在人员任命方面，廉政公署的专员由特首直接任命，并对特首负责，其他工作人员采取向社会公开招聘的方式，经过层层严格选拔任用。在领导体制上，廉政公署实行统一垂直的领导，不接受任何机关和组织的干预。这种高效、科学的异体监察机构的设置，使香港可以从根本上扭转曾经极度恶化的贪污腐败社会风气，成为亚洲最廉洁的地区之一。新加坡的反贪污调查局也不从属于任何部门，局长由总理任命，只对总理一人负责，其他工作人员采取向社会公开招募的方式获得职务，由此，反贪污调查局可以独立地行使职权，不受任何人和组织的指挥和管辖，与被监察对象之间形成了互不隶属的鲜明的异体监察架构。此外，美国联邦调查局直属于总统，在各地的分部不受地方政府管辖，可以对任何人展开调查；瑞典的监察专员及其工作机构都独立于政府机构之外，只对议会负责，其任命和任期都不受政府机构的影响[4]。可见，尽管不同国家或地区的国情、区情不同，监察机构设置也有所差异，但其成功的共同点之一就是采取异体监察的方式来设置监察机构：监察机构不仅被给予高规格的配置、独立于其他机关，而且在人、财、物上也不依附于任何国家机关。只有这样，监察机构才能超然地开展监察工作，监察人员才能毫无顾虑地对手握重权的国家公职人员进行监察。
