经济新常态下的税制改革路径

       一、新常态带来新挑战

       我国自1978年开启的渐进式市场化改革进程，在“十三五”时期将迈入第40个年头。按熊彼特的长周期理论(一个长经济周期或长波为48～60年)，考虑到我国经济持续高速增长因素，经济由要素驱动转为创新驱动具有必然性。

       在过去30多年里，我国经济实现了持续高速增长，财政经济实力迅速增强，国家面貌焕然一新。同时，也应清醒地认识到，以高投资、高消耗、高污染、低劳动力成本、低土地成本、低居民消费为基本特征的粗放式经济增长，也付出了巨大的经济社会代价，经济增长面临的资源环境承载能力已达极限。换言之，经济步入新常态——增长速度从高速转为中高速，增长动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，更加注重经济结构优化升级，更加注重经济增长质量和效益，更加注重环境保护，促进经济、社会、生态环境可持续协调发展，是经济规律、自然规律使然。

       单从经济增速看，“十二五”时期我国就已开始显现出步入新常态的趋势。2010～2012年，经济增速连续11个季度下滑；2012～2014年，GDP增速连续三年低于8％；2015年上半年进一步下滑到7％。①在经济增速放缓的同时，经济社会结构已经并仍在继续发生深刻变化，工业化和城镇化加速推进相应要求大幅提升公共服务供给水平和均等化水平，由此给财政带来的“兜底性”民生开支压力日益增大，经济风险、社会风险、生态环境风险不断积聚，客观上要求大幅提升国家治理水平，加快现代财税制度建设，以促进资源优化配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家的长治久安。

       在趋势上，“十三五”时期，我国经济社会发展的新常态，对国家治理和税制改革提出了新要求(见表1)，我们将其大致概括为以下几个方面：

      

       1.经济层面。消费由大众化消费模式向个性化消费模式转型，要求建立合理引导居民消费、调节奢侈消费和抑制有害消费的税收制度；生产小型化、智能化、专业化成为产业组织的新特征，要求建立鼓励和支持小微企业发展、促进专业化生产的税收制度；要素驱动、投资驱动的粗放式增长难以为继，经济增长更多地依赖于人力资本积累和科技进步，要求建立有助于促进人力资本积累、推动科技进步和创新创业的税收制度；传统产业产能过剩，要求建立有助于促进经济结构转型、淘汰落后产能、促进新兴产业发展的税收制度。

       2.社会层面。收入分配差距不断扩大，社会不稳定因素累积，要求建立有助于缓解收入分配差距的税收制度；工业化和城镇化加速推进，要求有足够的财政能力和税收能力，以保障大幅提升“一揽子”公共服务供给水平和均等化水平；基本公共服务供给和分享与政府责任和公民权利“挂钩”，与户籍、职业、居住地等公民身份特征“脱钩”的趋势，客观上要求宏观税负必须保持相对稳定、合理，唯此才能“兜牢”民生性支出底线，促进社会公平、和谐。

       3.生态环境层面。资源消耗加速，碳排放增加，生态环境赤字持续扩大，环境事件多发频发，环境风险以及由此引起的经济社会风险加速积聚，“十三五”时期环境问题难以舒缓，客观上要求建立强有力的推动绿色生产和低碳消费的税收制度。

       4.宏观调控层面。一方面，国内外经济均处于深刻调整转型期，宏观经济不确定性加大；另一方面，财税环境趋紧，税收收入由连年大幅超GDP增长，转为与GDP保持大致同步增长，略高于或略低于GDP增长，将成为税收增长的新常态；在财政“紧运行”约束下，民生性支出刚性约束日益增强，注重支出结构优化和支出效率提高，将成为财政支出的新常态。这些变化客观上要求创新宏观调控理念，建立税收内在稳定机制，注重调控政策的灵活性和前瞻性，由顺周期调节转为逆周期调节。

       综上所述，在政府、市场、社会“三维”治理制度安排中，政府财税收支活动一头连着市场，一头连着社会，财税制度安排是否科学合理，既关乎市场资源配置效率，又关乎社会公平和谐。“十三五”时期，经济社会发展的新常态，要求国家治理能力和治理体系现代化必须加速推进，对税制改革和税制建设提出了新要求、新挑战。这些新要求、新挑战具体可概括为以下三个方面：一是如何在经济增速换挡约束和“增支减收”压力下，稳定税负，保持税收宏观汲取能力的相对稳定、合理，这是税制改革成功与否的重点。二是如何在资源配置由市场起决定性作用和“税收中性”原则约束下，适应转方式、调结构的客观要求，增强税收微观调节机制的有效性，这是税制改革成功与否的难点。三是如何在税收负担归宿合理、透明以及基本公共服务大致均等化提供和分享的“公平正义”原则约束下，优化税制结构和公共支出结构，增强税收和公共支出的公正、合意性，这是税制改革成功与否的焦点。

       二、新挑战催生新思路

       新常态下的新挑战，要求“十三五”时期税制改革的目标应聚焦于“建立与国家治理能力和治理体系现代化相匹配的现代税收制度”②上。实现这一目标，需要构建“强大、灵敏、可持续”(即具有“3S”特征)的现代税制。