[中图分类号]F299.2 [文献标识码]A [文章编号]1001-4527(2014)04-0103-08 纵观古今，国家之大事，莫贵治国；治国之大事，莫贵方略。在当前我国城镇化处于快速推进阶段的发展关键期，党的十八大在总结和汲取国内外城镇化道路经验教训的基础上，立足我国城镇化的发展实践和阶段演进规律，明确提出了推进新型城镇化的战略任务，并将其作为中国未来五到十年，甚至更长一段时间发展的战略支点。由此，各级地方政府把新型城镇化建设作为全面深化改革、推动经济和结构转型的重要抓手，纷纷出台举措推进城镇化新一轮发展，举国上下掀起了新型城镇化建设的浪潮，新型城镇化也由此成为当前中国理论界和实务界最炙手可热的话题。 国内外城镇化的经验表明，市场与政府的关系始终是城镇化进程中的核心问题。不同地区、不同时期的城镇化发展在规模速度、空间布局、产业基础等方面存在着显著的差异，其背后的根源就在于市场与政府的关系及其动态演变①。中国之所以提出新型城镇化战略，一个重要原因就在于在过去30多年的城镇化发展历程中，始终没有解决好市场与政府的关系问题，致使城镇化进程中出现了诸多社会问题。基于此，本文以城镇化进程中市场和政府关系为分析框架，在城镇化动力机制一般理论的基础上，重构了城镇化演进的动力机制，系统分析了中国传统城镇化进程中政府主导特征与形成机理，进而重新定位了新型城镇化模式下市场与政府的关系，力图找到调适新型城镇化进程中市场与政府关系的路径。 一、市场与政府：城镇化进程的两大动力机制 城镇化的动力机制是推动城镇化发生与发展所必须的作用力的产生机理，以及维持和改善这种作用机理的各种经济关系、组织制度等所构成的各种不同作用力要素的系统总和。②经济学理论和实践告诉我们，市场和政府分别作为“看不见的手”和“看得见的手”，是推动经济社会发展的两大基本动力，是调节经济运行、优化资源配置的两种最基本的制度安排：市场是迄今为止人类发现的最有利于促进个人自由和经济繁荣的制度安排，政府则通过制度创新和公共政策供给维系着社会经济运行的公平和秩序。与经济社会发展的基本动力一样，作为资源要素集聚和配置过程的城镇化也概莫能外，城镇化进程正是在市场与政府的合作或博弈中被推拉前行的：市场与政府通过影响产业结构转换、资源要素流动以及城市聚集效应的发挥，直接或间接地推动城镇化进程。所以，从动力机制角度看，城镇化实际上是各种资源要素在市场和政府共同作用下流动和整合的过程，完善的市场体系和有效的政府治理是城镇化推进的动力源泉。 (一)市场：城镇化进程的根本动力 所谓市场，是指商品经济运行的载体或其现实表现，与其相关联系的空间形式是商品交换的场所或领域。在新制度经济学看来，表面上市场是一种买卖场所，但实际上市场是一种组织化、制度化的交易安排，它与道德、伦理、习惯、惯例、法律、政治有关……总之，市场是一种制度，是一种过程，是人类创造的最合适的解决利益矛盾的制度安排。③市场通过价格、供求、竞争等机制来协调经济主体行为，实现资源优化配置，其核心是通过价值规律的作用，使各类资源充分流动和运用。根据美国学者欧文·佩基的观点，市场是支撑西方国家物质进步、工业发展、社会经济制度变迁的主要动力，因为自由市场制度与市场扩张可以为物质进步与城镇化提供激励机制、诱因和有效的制度框架，可以为经济主体的自由选择创造利润、满足需要和消除贫困提供广阔的空间。 从经济学的角度看，城镇化就是人口、土地、资本、技术等资源要素在城乡区域间集聚和优化配置的过程，而市场作为最有效的资源配置手段就成为城镇化进程的根本动力，它通过促进城镇化各种资源要素的自由流动来实现资源要素的优化配置与动态均衡。只要市场能在城镇化进程中发挥主导作用，与城镇化相关的资源要素能够自由流动和配置而没有制度性障碍，城镇化就能随工业化和经济发展而推进，城镇化滞后的局面就不会出现。世界范围内城镇化发展的历史也印证了这个观点：几乎所有市场体系比较健全的国家都走上了高度城镇化的道路，而几乎所有非市场经济国家的城镇化都远未成功。因此，推进城镇化最有效的手段，就是让市场在城镇化进程中充分发挥作用，它可以大大提高城镇化的效率。 (二)政府：城镇化进程的关键动力 长期以来，经济学一直忽视了制度在经济发展中的作用。古典经济学一般都将制度安排及创新当作经济发展的外生变量，而更加关注劳动分工和专业化的问题。新制度经济学则将制度因素纳入经济分析的内生变量，认为制度是经济增长的关键因素，有效率的制度安排能够促进经济增长和发展，而无效率的制度安排则会抑制甚至阻碍经济增长和发展，因为“现实的人是在由现实的制度所赋予的制度约束中从事社会经济活动”，“土地、劳动和资本这些要素，在有了制度时才得以发挥功能”④。据此，政府作为制度的安排者，与市场一样是经济社会发展的基本动力。而城镇化作为一种经济社会发展现象，同样与政府的制度安排及其变迁密切相关，这就使得政府成为城镇化进程的关键动力。 城镇化进程中的制度安排和变迁，不仅反映在一个国家或地区的城镇化政策方面，而且还会通过产业结构转换和生产要素流动促进或阻碍城镇化进程。如果缺乏有效率的制度，或是提供不利于生产要素重新集聚的制度安排，即使发生了结构转换和要素流动，亦不必然导致城镇化顺利发展。具体来说，政府对城镇化的推动作用，主要通过城镇化制度创新和公共政策供给来实现：在城镇化制度创新方面，政府主要通过职能转变、公众参与机制和行政区划调整的规范功能，通过土地制度改革和财税制度创新的诱导功能来促进人口的有序流动和产业的空间集聚；在公共政策供给方面，政府作用主要通过城镇化规划的设计功能，产业政策、就业政策和投融资政策的指引功能，以及社保政策、公共住房政策、教育政策和户籍政策的保障功能来促进人口的有序流动和产业的空间聚集。
