公民参与人大监督模式研究　　

      中图分类号：D6；C93 文献标志码：A 文章编号：1672-8580(2012)05-0001-08

      网络出版时间：2012-07-25网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/51.1676.C.20120725.0831.001.html

      一、问题提出

      公民参与人大监督，是人民依照法律规定而管理国家事务、实现人民当家作主的一种重要途径[1]。《监督法》依据宪法及其他有关法律的规定，将公民参与作为我国各级人大常委会监督工作的一项重要内容。在其9章48条中，有多处涉及公民参与的直接或间接规定，从制度安排上给公民参与人大常委会监督工作提供了一个可供执行的平台[2]。《监督法》实施以来，各地人大积极探索公民参与人大监督的有效形式，努力夯实人大监督工作的民意基础[3]，出现了一批引人注目的案例。如何寻求有效的理论框架，描述和总结这些颇有创新精神的实践经验，是当前学界密切关注的重要课题。

      何俊志探讨了县级人大制度的隐性扩张和边际成长模式[4]，宋凯利论述了西方代议机关的分立制衡型与统一专门型监督模式[5]，刘嫣姝论述了西方代议机关的一般制衡型、防范制衡型、强控制衡型监督模式，并且提出了中国人大的制裁性监督、决策性监督、沟通性监督模式[6]。这些理论框架，有的侧重于解释监督机构转型，有的侧重于解释政治系统之内的监督权力配置的有效性，但都忽视了政治系统与社会环境的互动，因而无法具体描述近年来我国人大监督过程中的公民有序参与的现实。

      杨雪冬批评了人大监督权研究的经典理论范式和法律文本范式，认为它们没有把人大监督权的有效行使放在社会—国家变动的背景下进行考察，并且都忽视了人大监督的过程。杨雪冬提出了人大监督权研究的治理范式，概括了人大监督的四个要素：结构、关系、过程和能动者，强调通过社会与国家的互动来推动人大监督进步[7]。杨雪冬治理范式中的“过程”和“能动者”，对于本文有直接启发意义，但是这两个理论要素需要进一步分析；谢安民的公民参与政策过程的理论提供了这方面的理论资源[8]。

      本文的研究策略是，基于杨雪冬的人大监督治理范式和谢安民的公民参与政策过程理论，建构人大监督过程中的公民参与模式并提出其选择假设，然后通过浙江Z市人大“人民听证”制度中的多个案例予以检验。

      二、公民参与人大监督：理论框架

      杨雪冬的“过程”指监督权实行的各个阶段，包括了监督的启动、执行中处理各种关系以及结果的出台，也即人大监督本身有一个从启动到结果的过程。根据谢安民的观点，它可以明确划分为三个阶段：A.监督决策；B.监督执行；C.监督评估[9]。杨雪冬的“能动者”指监督的主体，包括人民代表大会及其常务委员会和人大代表等，而不包括普通公民；但是，就本文公民参与人大监督的论题而言，“能动者”应当是普通公民，而不包括人民代表大会及其常务委员会和人大代表。

      鉴于人大监督的公共性，其公民参与过程，可以作为一种特殊的政策参与过程来理解。根据谢安民的公民参与政策过程理论框架，可以推论出公民参与人大监督的模式及其选择策略。一方面，人大监督过程由A.决策；B.执行；C.评估构成，而公民参与的阶梯则有1.公民权力；2.象征参与；3.非参与的不同。将两者结合，进行A1+B2+B3等排列组合，可以形成表1中的公民参与人大监督过程的九类模式。

      

      另一方面，这九类参与模式的选择策略，一是优先采用(2)象征参与式和(5)准象征参与式等两种模式，因为它们稳定地处于公民参与阶梯的中间地带；二是根据需要有限采用(6)准非参与式、(7)非典型公民权力式、(8)非典型象征参与式以及(9)非典型的非参与式等四种模式，因为它们对稳定有一定的消极影响；三是一般不考虑(1)公民权力式、(4)准公民权力式以及(3)非参与式等三种模式，因为它们要么参与过度，要么参与不足，容易造成不稳定。

      上述公民参与人大监督的模式和选择策略的具体推导过程，可参见谢安民的理论框架[10]，本文不赘。以下根据该理论框架，结合浙江省Z市“人民听证”制度实践，探讨公民参与人大监督的现状并提出政策建议。

      三、Z市“人民听证”制度：案例分析

      (一)“人民听证”(2007-2011年)案例概况

      Z市是浙江省东南沿海的一个县级市，是中国市场经济发育最早地区之一。自改革开放以来，伴随着民营经济的快速发展，Z市在基层民主建设和公民参与方面也不断进步。

      2007年《监督法》开始实施，在Z市委的领导下，Z市十四届人大常委会尝试了一项新的监督制度，它起初称作“广场政治”，2009年10月后改称“人民听证”①。Z市人大常委会认为，“人民听证”是指由人大常委会出面组织，有人大代表和市民代表参加，通过网络等媒体直播、向公众开放，以政府官员为对象的质询和公共政策辩论制度[10]。从《监督法》来看，“人民听证”属于其中最常用的“听取和审议一府两院专项工作报告”这种监督形式方面的工作制度。从其主要做法来看，“人民听证”每年度召开若干次人大常委会专题会议，对年初既定或以后补充的各项议题(一府两院的专项工作)进行审议监督。不过，与各地普通的听取和审议专项工作报告做法相比，“人民听证”制度引人注目之处有三点：一是在人大常委会与一府两院之间，从会场相对而坐到议题相关辩论，都形成了一定的“对垒”机制，因而具有一定的监督的“气势”；二是会议过程在当地网络和电视媒体上全程直播[11]；三是旁听公民可以在小组讨论或大会上现场发言[12]。