当代中国“交越式”政治与行政形态的诠释与构建

      一、问题的提出

      “在公共行政(学)中，没有什么问题比政治与行政的关系更为核心的了。”①进言之，讨论政治与行政应该呈现何种关系正是任何公共行政体制的核心之核心。按照古德诺的经典界定：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。②但是国家意志的表达与执行之间是否有一条严格和明确划分的边界呢？如果有，界线何在？如果没有，则国家意志的表达又如何付诸行政执行而实现？因此，在西方民主宪政体制框架下，讨论政治与行政二者分际问题是一个不断浮现但又难有定论的议题。实践中，政治与行政在政府公共事务领域是无法划清界限的，不仅在从事政治或行政具体工作的人的角度无法划清，就连在决策与执行的连续过程中也无法划清。但是，从学理角度来看，如果政治与行政完全融合，则为何及如何来分辨政治与行政的领域呢？更具体地说，如果政治人可以充分完全地去从事文官或者公务员所做的事，则是否要回到美国的政治分赃时代？反之，从现代政府的组成与演变轨迹来看，现代意义上的公务员可以完全地参与政治决策过程吗？在美国公共行政学界一百二十多年的发展史上，有关政治行政两分说的争论是最重要的议题之一，并在美国蔚为大观，而在世界上其他国家却没有形成如此广泛和深入的讨论。面对政治与行政关系的元理论和政治与行政二分的元命题立场，面对过去三十年来新公共管理运动、治理理论、新公共服务理论及整体性政府等各种思潮的冲击，不管是从拿来主义的怀疑态度，还是从理论创新的大无畏态度，我们都非常有必要以客观中立的求实立场，以严谨开放的探知心态，来充分正视和求解当代中国政治与行政关系的新形态。

      

      图1 政治与行政关系的代表性观点

      二、检视政治与行政关系：分合局限与本土缺憾

      在西方民主政治的架构中，政治指的是政府的宪政框架及其运行，主要包括行政、立法、司法三权分立的框架与运行，存在于人民通过实质性选举产生的总统共和、议会内阁、半总统制等各种民主政体之中。行政指的是政府(主要是小政府)的内部运行，包括在宪政架构下，如何形成政府的组织、公务员体系、行政法规及其他运行规定与操作模式。威尔逊的《行政学之研究》一文普遍被认为是公共行政成为一个特定研究领域的开端。20世纪二十年代的公共行政学者几乎和威尔逊持同样的看法，即有“政治与行政必须加以区分”的前提，才能将行政视为一种技术性的现象加以理解，使行政领域成为非党派竞争的场所，促使公务员和理论家乘着科学管理运动的东风，效法企业管理的技术，提高政府效能。按照罗森布鲁姆的看法，威尔逊在《行政之研究》一文中所使用的“政治”一词实际上包含两种意思，一是党派(partisanship)和恩惠(patronage)的政治；二是政策制定。③按此理解，政治中包含了公共政策决策的部分，而决策的过程在实务上必然有行政人员的参与运作，政治与行政关系是由恩惠、党派到决策、行政的过程，体现了从政治到行政的过程是一种不断互动的连续体观点。

      图1中，美国公共行政学界百余年来对政治与行政二者关系的讨论轨迹是由威尔逊提出政治行政二者的区别(distinction)，到古德诺的截然两分(dichotomy)，再到新公共行政学派和新公共管理运动的融合(mixing)，最后被视为一种连续体(continuum)的存在以重新检视二分模式的理论与实践背离境地。目前政行关系讨论主要聚焦于地方政府采用的议会—经理制模式(council—manager)中的城市经理人角色到底是“专业化的帮手还是政治雇佣的助手”④，美国公共行政学者普遍认为美国版本的两分法必须要能够应用于这种新的、动态的美国政府形式。议会—经理制模式从结构上来看，是要实现民选官员和行政人员在政策制定与执行领域的分离并进，藉此达到资本主义民主政治和行政效率之间的有机平衡，在管理主义层面复活了政治与行政的二分关系，被称之为“二分—对偶”模型(dichotomy—duality model)。⑤但从实质来看，这一模式并非如此。德米尔就从全美城市经理人的抽样调查数据出发，按照实证研究的方法发现了政治与行政的互补性观点(complementarity view)。⑥美国当代公共行政学家史瓦拉(James H.Svara)在《二分法的神话》中明确指出：实际的和人为的政治与行政二分是一个神话(myth)，如果我们要建设公共行政的强大未来，必须重视这个领域的丰厚传统，这个理解将帮助我们抛弃过分单薄的箔纸片(simplistic foils)——二分法、官僚制范式、定义过于狭隘的中立能力及过于宽泛界定的技术理性。政治与行政的互补性基于这样的前提，那就是民选官员和行政人员联合起来共同追求良好的治理结构，政治与行政必须以一种相互支持的方式聚合在一起，一方弥补另一方的不足而组成一个整体。互补性强调不同角色之间的相互依存，尊重承诺以促进公共利益的方式来塑造和执行政策的政治控制，敬重那些被选举出来忠诚于法律和支持公平竞选活动的教区牧师，赞赏支持专业标准的政见。⑦时至今日，政治与行政界线模糊已成为不争的事实。政治与行政的区分并不在于有一条一分为二的截然分界线，而在于两者之间存在一种“变动的距离”。

      拉宾和鲍曼将政治与行政二分的争议及褒贬称之为一种理论的循环，首先是很单纯地接受两分说，接着是完全的否定，再到将行政中的政治涉入视为理所当然，最后才重新开始思考二者的角色。⑧美国公共行政学界自八十年代以来倡导政治与行政“互补”论，似乎宣告了分合关系走到尽头，有关政治与行政关系的文献也显示学者们大都否定政治可以和行政截然二分的说法，但又肯定政治与行政在制度上有所区分的事实。由此看来，我们所认知的西方国家政治与行政关系由分离到混合的演进逻辑是否就一定正确和真实可信？主张政治与行政严格地分开，一方面容易忽视行政人员在政策制定中的影响力和价值选择，误导人们在实践过程中过分孤立地分析和看待政治与行政问题，容易造成行政学者与政治学者在学术界内的对立，引起行政学者的冷漠敌视态度，加重学科认同及学科分裂危机。另一方面，随着时代的进步，政治与行政的关系是动态变化着的，在实践中如何明确和恰当地分离政治与行政是一个很难解决的问题，并且由于国情的差异，产生于发达国家的经验很难准确地移植和复制到发展中国家。主张政治与行政完全融合，不仅会加重政治系统对行政领域的控制，而且政治权力的影响会逐步增强并加深，从而无法明确划分政治干涉行政的适当范围，模糊和弱化了行政权的独立性。容易造成违背民主治理和依法行政事件的发生，引起政治系统对行政领域的“公地”入侵，从而进一步导致“科层腐化”。政治与行政关系在学理和实践层面的背离始终告诉我们，在民主宪政体制框架下，政治与行政虽然界线不清，但是必有分际，讨论政治与行政二者分际问题是一个不断浮现但又难有定论的议题，不能简单地用一分为二的分合思维来加以判定。