从1984年10月国务院发出户籍制度改革的第一个规范性政策规定——《关于农民进镇落户问题的通知》①开始，我国户籍制度改革的序幕正式拉开。由80年代的中央主导、地方执行，到1990年代的地方探索、中央默认，再到1990年代末期以来的中央指导、地方因地制宜推行②，我国户籍制度的改革经历了一个不断探索的艰辛过程。尽管改革取得了很多成绩，但户籍制度改革的任务仍然没有完成。在当前我国进入城乡统筹、城乡一体化时期，户籍制度需要走向一元化，适应新形势、运用新理念，设计我国户籍制度的未来改革。 1 三十年户籍制度改革基本经验 1.1 “计划制”向“条件制”转变：顺应市场化规律的改革才有生命力 改革开放以来，市场经济的发展对我国城乡分割的二元户籍制度产生了强烈的冲击和影响，国家相继出台了多项“农转非”调整政策。这些政策主要是对部分为国家作出突出贡献的人员及其家属给予“农转非”指标的特殊照顾，并把“农转非”的控制指标由不超过当地人口的1.5‰，改为不超过当地人口的2‰③。但是直至1990年代初期国家对于“农转非”指标的控制仍然十分严苛。尽管“自理粮户口”政策已显现出了“条件制”的雏形，但是直到1990年代中期以购房入户、投资入户为主要内容的“蓝印户口”④的出现，我国户籍制度才真正开始走进了“条件制”时代。在中央逐步放权的背景下，地方政府拥有城市落户条件的实际裁量权，因此不同的区域依据自身的利益设定不同的落户条件，形式上千差万别的落户条件却存在着同质性，即现有不同户籍改革模式所设定的“条件”主要集中于学历、技术职称、投资额、收入、住房等方面。近年来“落户条件”所设定的门槛呈现出逐步降低的趋势，并且越来越能体现“人性化”色彩。 1.2 渐进式改革：适应我国国情的改革更容易被接受 我国户籍制度改革的总体特点是在谨慎中前行、在渐进中发展，即在改革时间和空间的选择上采取的是渐进式而不是一步到位式的改革模式。我国户籍制度的渐进式改革是以试点推进和“入市”条件设定为主要改革方式的“增量改革”⑤。户籍制度的试点改革是一个先小(城市)后大(城市)、先局部后整体的循环渐进推进过程。从1984年10月国务院发出《关于农民进镇落户问题的通知》，到1997年7月国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革试点方案》，再到2001年3月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，在小城镇的试点改革中当地农民的迁移和流动实现了从小集镇(含建制镇和其它集镇)到小城镇(含县级市和建制镇)直至最终全面放开的巨大转变。鉴于小城镇户籍制度改革取得的显著成绩，试点推进改革的模式也逐步被用于我国的中、小城市，甚至是大城市。而“入市”条件设定则是各个地方和城市在改革过程中逐步摸索出的一种过渡性的制度安排，即通过实行“旧人旧办法和新人新办法”来逐步改变原有计划体制内僵化的契约关系。 1.3 探索性改革：区域化特色改革更能取得显著成效 在现实情况下，我国不同区域经济社会发展水平不平衡、文化差异显著，难以建立一个在全国范围内普遍适用的统一标准以满足不同区域的个性化需求，这就在客观上要求我国户籍制度改革走区域化特色改革的道路，各个地方政府根据当地实际进行探索性改革尝试。同时，我国户籍制度改革总体上还处于实验性而非推广性阶段，作为“理性经济人”的地方政府必然要从本区域利益出发，结合当地的经济、社会发展状况和综合承受能力来制定相应的特色化改革政策及具体实施细则。我国户籍制度区域化特色改革实践也证明经济发展实力、城市规模、地域文化等都是影响户籍制度改革的重要因素。从各个地方和城市的“入市”条件中对于收入的要求来看，将收入和“正式职业”相联系是城市所共有的特点。然而“收入”条件的区域差异化特征也十分明显。我国东部大部分发展水平较高的沿海地区都设置了较高的“收入”门槛，而我国中、西部经济发展水平相对落后的地区对于“收入”门槛的要求则要宽松的多。从各个地方和城市的“入市”条件中对于住房的要求来看，拥有“大产权”房是几乎所有地方和城市的共同要求。然而，不同规模城市则往往倾向于设定特色化的“住房”条件。相较于一般城市，超大城市通常设定相当高的“住房”门槛。 2 以往户籍制度改革的主要问题与启示 2.1 地方探索性改革难以突破，深化改革需要中央政府主导 自下而上的地方探索式改革是改革开放以来我国户籍制度改革的主要形式，然而随着时间的推移，这种试点推进的渐进式改革方式所引发的制度创新效应正在慢慢地弱化和消失。具体表现为：地方政府对于落户条件的设定几乎停滞于具有收入和住房两大方面，使得户籍制度改革走入了“死胡同”。从地方进行户籍制度探索性改革的动力来看，地方政府将“入市”条件作为当地吸引人才、引进投资的手段，有利于形成与其他区域竞争的比较优势，符合了其追求利益最大化的“理性”，因此地方政府缺乏进一步改革的利益动因。从地方进行户籍制度探索性改革的阻力来看，一方面地方政府有限的公共服务供给能力和户籍配套改革跟进的重重阻力使得地方政府难以承受孤立进行“入市”条件改革的成本；另一方面地方政府在户籍制度的改革创新方面“搭便车”心里的存在导致地方政府缺乏制度创新的动力。因此，我国地方探索性改革再难有所突破。 2.2 “入市”条件设定过高，应该进一步降低落户门槛
