户籍制度改革历来是社会关注的焦点。全国人大十一届三次会议明确要求“推进户籍制度改革”，表明户籍制度改革已被提上国家发展的重要议事日程。目前，关于户籍制度改革的讨论及实践，基本上是围绕如何让有能力的农村人口加入城市户口展开的，较少涉及城乡二元户籍的实质改变，更少有人建议直接实行户随人走、完全自由的流动户口制度。笔者认为，通过放宽以财产、技术等为指标的户口准入条件来实现所谓的渐进式改革，在一定程度上维持了传统户籍制度造成的事实上的不平等，并有可能在很长一段时间内加剧城乡二元发展；流动户口制度虽能消除户籍特权及其造成的不自由，但它需要系统庞大的一次性配套改革，对政府的社会管理服务能力要求颇高。因此，从实际情况来看，用户籍改革的一元制度模式来破除二元社会结构对农村人口的权利限制，对最终实现平等发展更具现实意义。 一、我国户籍制度现状及改革模式选择 当前，我国实行的户籍制度是一套以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》(以下简称《户口登记条例》)为核心，以接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面的具体规定为衍生，严格控制人口流动的制度体系。由于户籍制度被错误地当成提供社会服务及公共产品的依据，据其制定的消费品供应、劳动就业、社会保障与教育等一系列制度在我国构成了一个利益向城市人口倾斜、组织严密的体系。改革开放以来，经济体制和所有制形式的变化、社会对公民权的日益重视，均让维持差别待遇及社会屏蔽的户籍制度遭到质疑。因此，早在1992年国务院就成立了户籍制度改革文件起草小组，对我国户籍制度进行研究与改革。经过发展，我国户籍制度改革的成果与现状可以从中央及地方2个层面进行概括：(1)以《户口登记条例》为基础，国家在统一明文规定城镇居民户籍利益的同时，允许地方在自主权限下全面推进小城镇户籍制度改革，在保障小城镇落户人员合法权利的情况下，促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移；(2)在中央政府权力下放的环境下，地方政府根据自身物质条件及社会环境形成了力度、进程不等的地方性正式制度，主要措施有取消户口迁移的审批制度以条件准入替代，逐步降低城市落户门槛，减少户籍上附着的经济利益，甚至取消农业、非农业户口的性质划分，以削弱户籍的制度壁垒及其造成的城乡差别。然而，时下中央层面的户籍改革成效与1993年文件起草小组提出的改革目标——“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度；实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件、调整户口迁移政策”[1]——相差甚远；地方改革也大多停留在统一称谓和户籍附加利益的有限剥离上。整个改革成果与真正实现城乡待遇一致，农村居民生活、地位无差别，在全国范围内公民自由迁移，还有很大一段距离。 户籍制度改革突破的举步维艰引起了户籍制度改革路径选择的讨论。尽管改革方案林林总总，概括起来不外乎3种，即二元制度模式、一元制度模式和流动户口制度模式。二元制度模式，是保留城乡两类户口，放宽户口迁移的限制，通过设置高低不等的门槛条件来控制农村人口的流向、流量和流速的改革模式。“其主要做法为：在坚持二元户籍的前提下，采取‘严格控制大城市，适当发展中等城市，积极发展小城市’的迁移政策。一方面，逐步降低人口迁移的门槛条件，促进人才的适量、合理流动，把户籍制度对经济发展的制约减到最小。另一方面，加强小城镇改革，让5万多个小城镇向农民打开门户，积极发展小城镇，然后再逐步开放中等城市、大城市，呈阶梯状向前逐步推进”[2]。目前，中国户籍制度本身的各种改革(如蓝印户口、引进人才工作证、居住证等)采用的都是这种做法。在二元制度模式下，无法顺利流入城市的农村人口遭受差别待遇与社会屏蔽的状况将长期得不到改变。 一元制度模式，是取消农业户口、非农业户口，实行全国城乡统一的中华人民共和国居住户口，切断社会待遇与户籍之间的联系的改革模式。其主要做法是：首先，淡化城市偏向，逐步取消城乡之间的利益分配差距，先改内容后改形式，促进城乡一体化的发展。其次，建立以居住地登记户口为原则的户口登记制度，以户口簿、身份证、出生证为主要证件的户口管理办法，由以户管理为重点转向以人管理为重点，最终实现开放、动态的户籍制度[2]。定量商品粮供应制度的取消，双向选择的劳动就业制度的建立，医疗保障制度、教育制度、住房制度的改革等，都为户籍改革一元制度模式的启动创造着条件。截至2008年12月，已有13个省(自治区、直辖市)取消对农业户口与非农业户口的划分。 流动户口制度模式，是以国民档案资料现代化管理为前提，让户口及个人资料跟随人转移，凭身份证和固定住所对户籍实行动态登记，允许公民在国内自由迁徙的改革模式。这种模式主要依靠市场来调节公民迁移方向，依靠较高的法治水平与城市管理水平来维护社会安定。流动户口制度模式的实现需要在国家层面上建立居民教育、医疗、社保等在城际间横向转移的对接制度，抑或直接完成户口与各种附加待遇的完全剥离，还原户籍制度单纯的人口登记功能，同时设立合理的公共产品分配标准，这对政府社会管理服务能力提出了颇高的要求。 就我国各级政府对户籍制度改革模式的选择来看，全国性的二元户籍制度改革没有突破性进展，大部分地区仍采取二元制度模式的具体操作手法。近年来，虽有不少城市开始在政策上取消农业户口与非农业户口，统一为居民户口，淡化了户口观念，但在切断社会待遇与户籍之间关系上仍有较大保留，不同地域的户口附加值仍有很大不同。流动户口制度则只停留在专家学者的讨论层面。
