自1980年重建个人所得税制度以来，随着经济社会发展和税收理念的更新，几经改革与调整，我国的个人所得税得到长足发展。特别是经过1994年的改革之后，我国个人所得税的功能得到进一步强化。然而，我国重构个人所得税制度毕竟仅有30年的历史，个人所得税制度还不够成熟，有待于进一步改进与完善。为此，应当对我国个人所得税做出客观的评价，在肯定其发展成果的同时，认真分析其存在的不足，并研究改进对策。 一、对我国个人所得税制度实施效果的基本判断 (一)个人所得税的财政功能明显增强，但占税收收入总额比例依然偏低 1994年，我国个人所得税收入为72.7亿元，占税收收入总额的比重仅为1.43％，此后一直保持快速、稳定增长的势头。到2009年，我国个人所得税收入的规模已经达到3949.27亿元，比1994年增长了53.3倍，大大超过税收收入总额的同期增长速度(10.7倍)；个人所得税占税收收入总额的比重也提高到7％左右的水平(参见表一)①。个人所得税的财政功能不断强化，已成为我国财政收入的重要来源和新的增长点。 表一：1994-2009年个人所得税收入情况表 单位：亿元 年份个人所得税收入 占税收收入总额比重 年份 个人所得税收入 占税收收入总额比重 1994 72.7 1.43％ 2002 1211.17.13％ 1995131.5 2.20％ 2003 1417.36.93％ 1996193.2 2.74％ 2004 1737.16.75％ 1997259.9 3.16％ 2005 2093.96.78％ 1998338.6 3.72％ 2006 2452.36.52％ 1999414.3 4.02％ 2007 3185.06.44％ 2000660.4 5.21％ 2008 3722.36.86％ 2001996.0 6.57％ 2009 3949.27 6.64％ 数据来源：作者根据国家税务总局网站、财政部网站统计资料整理、计算。 但是，对“表一”进一步分析可以发现，虽然近年来我国个人所得税的收入规模增长较快，但从2001年起，个人所得税收入占我国税收收入总额的比重却一直在7％左右徘徊。这一比值不仅大大低于经济发达国家，即使与发展中国家比较，也处于偏低水平，甚至低于印度、泰国和乌干达(参见表二)②。个人所得税占税收收入总额比例过低，必然会弱化其财政与调节功能。究其原因，除经济发展水平的制约之外，税基偏窄是一个重要因素。因此，有必要通过改进税制设计、加强征收管理，拓宽税基，进一步强化我国个人所得税的功能。 表二：2006年部分国家个人所得税占全部税收收入比重 国家名称 个人所得税比重 国家名称 个人所得税比重 澳大利亚 39.84％ 加拿大36.25％ 奥地利24.76％ 美国 36.00％ 比利时28.09％ 德国 23.13％ 保加利亚7.98％ 法国 17.36％ 希腊 14.02％ 阿根廷 6.89％ 匈牙利18.79％ 土耳其20.20％ 捷克 12.48％ 泰国 10.46％ 印度 16.57％ 乌干达13.79％ 数据来源：作者根据国家税务总局税收科研所编译《外国税制概览》一书中的数据计算、整理。 (二)个人所得税的调节功能有所加强，但与我国经济社会发展要求尚有距离 现阶段，我国社会成员之间的收入水平差距迅速拉大，贫富两极分化现象日趋严重。《经济日报》近日载文披露，目前我国的基尼系数约为0.47左右，早已越过国际公认的0.4的贫富差距“警戒线”。由于收入分配不公，贫富差距增大，一方面使我国成为世界第二大奢侈品消费国，另一方面，我国的绝对贫困人口却超过4000万人，低收入群体有2.7亿人之多。③而对贫富差距问题依靠市场是无法解决的。在社会主义市场经济体制下，促进收入分配公平是政府的重要职责，而税收则是政府用于调节个人收入的政策工具之一。一般而言，政府可采用消费税、所得税和财产税等税种分别从不同环节对个人收入进行调节。由于我国的税制结构尚不完善，财产税制度不够健全，其中的遗产税等税种还处于缺失状态，个人所得税在调节个人收入方面所担当的角色就显得尤为重要。 在1994年的税制改革中，由于采取了统一税法、增设税目等措施，拓宽了个人所得税的税基，扩大了个人所得税的调节范围，并根据“量能负担”的原则，对部分税目采用了累进税率，对“劳务报酬所得”采取了加成、加倍征收措施，加大了对高收入者的调控力度，从而在一定程度上增强了个人所得税的调节功能。2009年，在国际金融危机的背景下，增速一向快于税收收入总额的个人所得税“一反常态”，收入增速仅为6.1％，低于税收收入总额增长速度3.7个百分点，其占税收收入总额的比重也比2008年下降了0.22个百分点④。这表明，我国的个人所得税在经济周期性波动、居民收入增速变缓的情况下显现出其特有的“自动调节”机制。 但是，现行个人所得税制度无论在其税负安排的公平性，还是对个人收入发挥调节作用的范围和力度方面，都未能尽如人意。个人所得税的调节功能虽较以前有所进步，但相对于我国经济社会发展的要求，还存在着明显的差距。
