全球化的挑战、财政的压力、技术进步的冲击以及公众要求政府提高公共服务水平的呼声，促使20世纪80年代以来各国政府掀起改革浪潮。而政府管制① 作为政府的重要职能，伴随着政府的全面改革也在进行着深度的变革。本文对西方发达国家政府管制的改革趋势进行总结，为我国政府管制改革取向提出政策建议。 一、管制机构和管制过程不断完善 发达国家政府管制改革趋势首先表现为管制机构和管制过程不断完善，即政府管制机构的独立性进一步加强，管制权力监督措施愈加完善，管制过程越来越建立在成本—收益分析的基础之上。 （一）独立性管制机构的建立 管制机构独立性是指管制机构必须独立于其他政府部门和被管制企业。管制机构独立性的加强，不仅能够割断管制机构与企业的联系，减少管制俘获；还能割断管制机构与其他行政部门的联系，管制的“独立性”和管制者的专业能力使其能够避免政治倾向性、更有预见性地进行管制活动，从而有助于提高政府管制的权威性，达到提高政府管制效率的目的。发达国家在政府管制的许多领域都建立了相应的独立性管制机构。如美国的州际商业委员会、联邦通讯委员会、联邦能源管制委员会，以及证券交易委员会、食品和药品管理局、环境保护署、职业安全与健康管理局等。美国的独立管制机构权力比较集中，一方面，它们具有制定具体管制政策的权力，而且制定出的各种规章、政策具有法律效力，是一个准立法机构；另一方面，在举行听证、搜集有关事实以及作出裁决时，它又履行着类似法院的功能，并且配备有“行政法官”等专门人员[1]。英国从20世纪70年代开始逐步建立了系列独立管制机构，如民用航空管理局、电讯办公室、金融服务管理局、供水服务办公室、铁路管制办公室、邮政服务委员会等。发达国家大都由立法机关颁布一项法律明确对某一特定产业的管制权力，通过管制立法，以法律形式将政府管制机构的独立性确定下来。同时，管制机构通过法律授权，在法律框架下依法行使管制职能，如制定具体的产业管制规章，制定并监督执行价格管制政策等。 （二）管制权力监督措施愈加完善 为了保证政府管制实施的有效性，发达国家建立了完善的管制权力监督机制。对管制权力的监督首先是总统和国会的监督。如总统享有任命管制委员会成员和首脑的权力，委员会的预算和法律、法规颁布一般由行政机关负责办理；国会控制管制委员会的拨款和财务预算、有权听证和调查委员会的运作和业绩、批准总统对委员会成员的任命等。而近些年来发达国家对管制权力监督的改革主要体现在司法审查和公众参与措施的加强。 对行政行为的司法审查制度是现代民主国家普遍设立的一项重要法律制度，具体到政府管制中在发达国家也越来越得到体现。发达国家政府管制的司法审查主要是对独立管制机构自由裁量权的审查及对管制程序行为的审查。对自由裁量权的审查，就是对管制机构自由裁量权的行使进行司法矫正，避免权力滥用，促进良好管制。对管制程序行为的审查包含对管制机构是否依程序管制、管制程序形式是否合理，以及对管制程序参加人的程序行为进行审查。发达国家在政府管制中的公众参与一般包括管制调查机制、管制协商机制以及管制听证机制。通过民意调查、管制协商，使管制过程建立在充分的利益表达基础上，为企业和公众提供积极参与管制过程的机会，有助于确定更优方案，提高管制质量，使得管制决策能被更好地遵守。管制听证机制是公众参与管制决策的最正式、最严格的机制，公众参与管制听证。必须选出听证代表人，由其代表广大公众参与听证。听证代表应恪守职责，真正代表并维护公共利益。为了确保公众参与，发达国家采取了相应的措施。如英国：一是力求公开，政府把管制法规草案公开在因特网、大众媒体上，以广泛征求社会各利益集团的意见；二是反复修改，政府将各利益集团的意见加以整理，并据此对管制法规草案进行修改，然后将这些信息与公众见面，再次征求意见，作为制定有关法规的依据[2]。美国《行政程序法》所规定的通知和评论程序要求[3]：管制机构应公布管制政策、程序和方法等，并必须给予与此有利害关系的任何团体合理时间（通常最少30天）进行评论，将收到的相关意见予以公开。同时，发达国家还在各行业建立了相应的消费者组织，以促进公众参与，如英国在20世纪80年代以来在自然垄断产业建立的煤气消费者委员会、自来水顾客服务委员会、电力消费者委员会等，它们都独立于政府管制机构和垄断经营企业，只代表消费者利益[4]。 （三）成本—收益分析的地位越来越重要 政府管制需要支出成本，必然要考虑经济方面的承载力。因此政府管制的改革必须分析实行新的管制制度的预期成本和收益问题，就是将成本—收益分析引入政府管制改革过程中，这方面在发达国家受到了越来越大的重视。经济合作与发展组织提出一条重要原则：“考虑到管制效应是在全社会内进行分配，管制应该在合理的成本上创造收益”[5]176。美国是对管制制定过程采取严格的成本—收益分析的典型代表。政府管制研究专家霍普金斯对政府管制各个环节带来的总成本进行了综合评估，得出的结果是：以1991年美元衡量，1977年，政府管制带来的直接成本高达1200亿美元[6]。巨大的管制成本招来了批评，在各方面的压力下，美国政府开始通过成本—收益分析，对管制政策及其实施进行评估。1977年，卡特总统力主成立专门的管制分析评估小组（RARG），以加强对管制进行成本—收益分析；克林顿政府时期明确地提出了新的衡量管制行为的标准，1993年的《12866号行政命令——管制的计划和审核》要求管制法规都必须进行成本—收益分析。在那以后，美国联邦政府的管制出现了一些新的积极动向，如社会性管制中为了降低成本采取的措施[7]：一是力求制定的管制标准更加客观实际；二是改变以往的技术标准，采取业绩标准的方法。英国从1985年开始，筹备管制方案的政府部门被要求实行服从成本评估，而且在管制施行过程中，特别重视给小企业带来的负担，2002年开始试行对管制影响评估中要考虑竞争因素的要求，并开始对所有的管制影响评估强制实行[5]173。
