党的十七大报告要求把基层民主“作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”。居民委员会和村民委员会（以下简称“两委”）是基层群众性自治组织，是发展基层民主的重要载体。随着利益主体的日渐多元和社会阶层的不断分化，在推进基层民主的过程中，“两委”经常遇到一些异常情况，其中，“太石村事件”最具典型意义。我们以此为例，探讨我国基层民主的发展路径。 一、“太石村事件” 2005年5月初，番禺区太石村村民梁树生当选为该村第七小组组长。选前曾承诺给每位村民分1万元和1块宅基地。当选后，他要求村委会分配集体征地款和“辛苦补偿费”，遭到村委会主任陈进生拒绝。7月底，梁树生等人以“贿选”、“非法倒卖土地”和“卖地款去向不明”等为由，组织村民罢免陈进生的村委会主任职务。8月3日开始，约100名村民为了“保护账簿”强行占据村委办公楼；8月16日，150名村民围堵警车和执法人员长达2个多小时；9月5日，冯伟南等人向番禺区民政局提交892个签名，其中584个签名有效，依法启动了罢免程序。9月12日，番禺区公安干警和综合执法队员对被村民占据40天的村委办公楼进行清场；9月12—16日，番禺区政府对该村的财务进行审计，基本结论是：“没有发现任何个人损害集体、牟取私利”；9月29日，由于有396名村民撤销罢免要求，因未达到法定人数，罢免动议自行失效。 在此期间，境内外媒体和互联网争相报道该事件，普遍支持罢免行动。《人民日报》题为《有感于村民依法“罢”村官》的评论文章认为：“普通农民懂得通过合法手段罢免不合民意的村官的现象，表明了在广东的某些农村地区，建立在理性基础上，受合法程序控制的民主生态已经初现端倪。”该文章还引用学者的话说：“太石罢免村官具有代表性，将是农村村民自治的一个典范。” “太石村事件”耐人寻味的不仅是地方政府的“无助”，而且是信息的极度混乱：村民罢免村委会主任是“依法行使民主权利”还是为了满足个人私利？地方政府为何要“力挺”被村民“依法”罢免的村委会主任？一件普通罢免案为何引起境内外媒体和互联网的广泛关注？ “太石村事件”最重要的意义是清楚地告诉我们：第一，在城乡基层选举中，姑且不说贿选，也不说黑恶势力或宗族势力的介入，仅仅是一些不负责的承诺就足以影响选举结果；第二，当选者为了“兑现”承诺，可能罔顾国家法律和集体利益；第三，当个人利益得不到满足时，有人可能采取非法的或貌似“合法”的手段制造事端，甚至酿成群体事件；第四，在涉及群众切身利益的问题上，由政府判断是非不一定能够得到群众认同，反而容易将群众与基层干部的矛盾演变成为与政府的对立；第五，在“仇官”心理的作用下，普通老百姓很容易听信一面之词，在境内外媒体、互联网，以及各种势力的推波助澜下，政府容易陷入“有理说不清”的被动状况；第六，“民主”与“利益”纠缠在一起，普通问题被政治化，增加了问题的复杂性和敏感性。 二、“两委”的困局 由于“两委”普遍承担城乡基层大量行政管理工作，如果放任群众自行选举和罢免“两委”成员，势必会影响我党的执政基础。这是一种两难的“困局”。 以群众性自治组织的法定身份承担城乡基层的行政管理责任，“两委”的角色容易发生混淆和冲突。 首先，“两委”行政化倾向日趋严重。为了加强城乡基层管理和改善公共服务，许多政府部门把工作延伸到基层，将大量行政性工作交由“两委”承担。在人、财、物高度依附政府的情况下，“两委”没有选择余地，只好搁置群众自治的职能，久而久之，行政化倾向严重，偏离设立“两委”的初衷。 其次，群众的民主意识越来越强。以自荐或联名推荐的方式参加“两委”选举甚至罢免“两委”成员等情况越来越多，加上选举逐步走上程序化和规范化轨道，基层政府“驾驭”选举的难度越来越大。 再次，人员变动频繁不利于提高管理水平。“两委”成员普遍兼任专职工作人员，一届三年，期满后将根据选举结果重新调整，频繁的人事变动造成城乡基层工作队伍的不稳定，势必影响管理水平的提高。 可以说，“两委”的“困局”源于其行政管理职能与群众自治职能的混淆和冲突。为了巩固党的执政基础，有序推进城乡基层民主，需要进行体制创新。 三、创新基层体制 党的十七大报告明确要求：“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。”为此，各地从分离行政管理职能与群众自治职能入手，进而推进两个职能的衔接和互动。 2008年9月，北京颁布《北京市社区管理办法（试行）》，明确要求设置社区服务站，“代理代办政府在社区的公共服务，协助政府职能部门办理本社区内各种公共服务事项，把政府公共服务延伸到社区，实现政府职能重心下移，逐步实现与社区居委会职能分开。” 无独有偶，2005年2月，深圳颁发《深圳市社区建设工作试行办法》，在全市设立社区工作站。与北京的社区服务站相比，虽然名称有别，但其性质、职能，及其与街道办事处和居委会的关系等方面都基本相同。 值得注意的是，韩国也实行类似的体制：“洞（社区）居民中心”是一级行政单位，经费纳入财政预算，负责福利、文化、就业、生活和体育等便民利民服务。与其相匹配的居民委员会是群众自治组织，负责收集和表达民意。这一体制最大的特点在于：由政府设立的机构承担行政管理，可以强化基层管理；由选举产生的群众组织专责群众自治事务，可以加快推进基层民主的进程。 以深圳为例，经过五年实践，社区工作站与居委会的关系形成三种基本模式：一是分离式——作为两个相互独立的组织，各自扮演自己的角色；二是交叉式——两个组织的成员交叉任职，各有侧重地承担相应的工作；三是重合式——“两块牌子，一套人马”。
