在现代市政体系建立之前，都市管理一直是中国传统城市发展的弱点和难点。与建立在自治基础上的西欧城市相比，中国城市长期缺乏专门性的市政机构，城乡事务多由地方府、县政府一体管理。由于人员、经费等方面的限制，城市管理效率低下，城市化进程缓慢。然而这些概念性描述无法回答一些具体问题：在一个不完善的体制内，地方政府是如何寻求变通，以缓和社会矛盾的？在近代市政体系建立之前，城市管理模式有无变革？其结果如何？本文试以19世纪南京为中心，就这些问题进行讨论。 长期以来，在中国城市行政近代化研究中，鸦片战争后输入中国、自清末开始实践的地方自治思想一向被认为是关键要素。这一叙事框架在时间上往往始自19世纪末，其关注点则在于民主政治、市民社会在近代中国的发展，尤其是在城市政治中的体现。①与此同时，近代化的另一个层面，即以政权的官僚化、渗透性及对社会的控制不断增强为特征的国家政权建设(state－making)与城市之间的关系却常被忽略。 事实上，中国的社会政治生活中一直存在一个国家和社会共同参与其中的区域，即黄宗智提出的“第三领域”(the third realm)②。与地方自治相比，第三领域在晚清及20世纪的制度化更能体现中国特殊的近代化进程。本文以此为分析基础，关注地方政府与社会力量在城市管理中各自扮演的角色及其变化。这一叙事将城市管理模式的变迁回溯至18世纪末，而非鸦片战争后。笔者认为，就南京城市管理而言，19世纪是个极为关键的时期，其间经历的变迁在很大程度上为20世纪的新政作了铺垫和准备。 一、传统城市管理的困境 清代南京地处省会，为两江总督所在地、江宁府城，上元、江宁二县附郭。作为东南一大都会，城中五方杂处，社会构成复杂，事务繁多。但由于缺乏都市管理机构，大量具体事务由府、县级衙门一体管理，而地方政府机构的制度性缺陷则不可避免地制约着城市管理效率。 问题之一是专业化、科层化程度低。明清时期，“国家设置的职官和经制吏员过少，大量的公务由差役、里胥来具体执行。这些胥役的身份不是国家的正式工作人员，不享受俸禄和升迁待遇，也不接受严格的考核。虽然他们只是从百姓中佥派或雇募的役，但其行为却代表官府。这种非官非民的模糊身份，使他们不能受到国家机器内制度的约束，也不可能受到来自百姓的监督，因为他们的半官方身份使他们凌驾于百姓之上。”③胥役，即杜赞奇(Presenjit Duara)所谓“赢利型经纪”④，往往是引发城乡社会矛盾的导火索。地方官员虽多次试图整饬吏治，但皆无法治本。清初任两江总督的于成龙(1616-1684)在《禁革里排碑记》中写到：“里役之设，原属明季陋规……。更有劣衿蠹棍包揽代充，议贴银一二百两不等，此辈竟而中饱，且包纳钱粮多勒耗费，不肖官吏倚为腹心，指一派十，通同分肥，故乡愚之视里役为畏途，而衿蠹以里役为生涯也。”为甦民困，于成龙下令禁革里排，一应钱粮官征官解，并指出：“此法利于民而不利于贪墨之官吏，利于急公之良民而不利于包揽之棍蠹，再行严示刻石立碑永远禁止，此后如有仍蹈旧习者，本官即行严参，胥役立拿处死。”⑤法不可谓不严。然当两江总督尹继善(1696-1771)上任时，又见上元江宁二县“每图按甲轮当粮户派帮，陋费整万盈千，名为大贴小贴，由来已久，皆系猾里奸胥互相勾结恣肆侵渔”。雍正九年(1731)，尹继善下令革除上、江二县各类浮费近20 000两、米1 200余石，以制约胥吏官员滥派之弊，并称：“此番立定章程务期实力遵守，尔粮长吏胥须知法在必行，行期必力，切勿阳奉阴违，自投法网；尔无知百姓切勿受人愚弄自损脂膏，所有应存应革条款开列于后，晓谕城乡，仍刊木榜树立县前仓前，垂之永久毋违。”⑥然而其长期执行效果依然值得怀疑。对于城市居民而言，明代困扰百姓的坊厢银⑦负担至清季已大为减轻，但在治安管理等方面，坊甲胥役等“准官僚”借端需索之事亦无法避免。如城中“往来煢独或因病倒毙于路，或失足溺毙于河均所常有。地主报验，差仵人等藉尸滋扰，传讯滋累，以致居民地保畏累不敢报官，尸遭停暴遗弃，朽残殊堪悯恻”⑧。 地方行政的第二个问题是经费欠缺。明清以来，各州县征收的税款大半起运送往中央。地方正项存留税收“大部分用于支付官吏、生员俸廩、月粮及预备仓储，除此之外可以用于日常政务开支的所剩无几，仅足以应付祭祀、庆贺等少量开支”，因此“县官在面临地方公共工程时往往畏首畏尾，缺乏热情，因循苟且，得过且过”⑨，这在很大程度上限制了城市发展。即便是南京这样的省会，在户籍、治安、社会保障、公共教育以及道路、桥梁、河道的维修与建设方面也都没有经费保障。就学校而言，明初每坊厢各建一区的社学早已不复存在，至清初，“除诸生所居及居民典者入租于官，其他多为豪猾侵占，不能尽考矣”⑩。府学与县学虽然规制宏大，实际官拨经费却十分有限。清代上元、江宁二县地方留存款中，只有江宁府学文庙祭祀与香烛费预算每年共约52两，此外洒扫、岁修经费全无。(11)而上元、江宁两县学“朔望香烛及洒扫各费，向无款项”(12)。由于疏于管理，不仅屋宇荒颓，每逢乡试，吏胥甚至假县学中“名宦、忠义诸祠为科场差局，溷杂不堪言状”(13)。城市基础设施方面，南京城南交通要道聚宝门，嘉庆间“城楼倒塌，十余年来，有司莫之问”，“城阙石路损坏亦久”，虽有议修者，“格而不果行”。(14)由于地方财政无法应付此类工程，民间筹款成为必要手段。县令傅璋莅任之初，筹款重修聚宝门，“士庶咸悦，乐输者众，不数月而工竣”(15)。嘉庆间，城南秦淮河上淮青、利涉二桥相继修葺，“淮青专募众姓之捐，利涉则兼及诸姬之费”(16)。道光九年(1829)、十年(1830)间，俞德渊知江宁府。时“上新河久塞，绅士禀请挑浚，奉方伯委招集绅商劝捐，旬日间得金三万余两，而其事举行，民咸称便”(17)。在社会救济方面，唯一的官办机构普育堂在太平天国战争前的经营也并不稳定。普育堂前身为育婴堂，康熙九年(1670)创立，旧附于三山门外养济院，康熙二十八年(1689)重建。(18)雍正十一年(1733)冬，赵弘恩署理两江总督事务，到任后见育婴堂“倾圮废弛历有年”，又念“省会人户浩穰，其民之茕独无依、老幼失所较他省为多”，决定于城南聚宝门外佟园地方兴复普育堂，下设老民、老妇、残废、育婴四堂。(19)经费方面，赵弘恩自捐俸3 700两，“复岁捐百金以为常，藩道各宪以下俱岁捐有差”(20)。然而这些不稳定的捐款显然难以支持如此大型的慈善机构开支，虽然普育堂有田产、洲产，但至乾隆末年，令绅衿富户董事暗中贴赔已成惯例，“年年朘削，贻累无穷”(21)。在年年亏空的情况下，普育堂的实际社会救助功能必然受到影响。
