清咸丰、同治年间，随着依约开辟的各通商口岸新式海关的相继建立，我国近代报关行也在各主要通商口岸逐渐兴起。此后，随着新辟通商口岸的增多，新式海关数量的增加，我国近代报关行业的规模渐次扩展。作为为货主代理通关业务的中介组织，报关行连接着货主和海关两头，其经营行为的规范与否，不仅涉及货主的经济利益，也影响政府的税收和海关的声誉。故此，早在清同治末年，海关总税务司赫德便制订了我国首份报关行管理章程。此后，随着报关行的发展、演化，报关行管理制度走过了一条曲折的发展之路，经历了一系列变迁。其沉积的丰富历史信息值得我们去挖掘和总结。鉴于报关行研究长期以来几乎是一个被学术界遗忘的角落，本文拟在先前初步研究的基础上，对我国近代报关行管理制度的变迁，作进一步的探讨。① 一、最初的制度安排：同治十二年的管理章程 我国近代第一份报关行管理章程出自时任海关总税务司的赫德之手，这无疑透露出如下信息：近代报关行业的兴起与近代新式海关的建立密切相关。 自咸丰四年（1854年）江海关引入外籍税务委员管理制度，首建新式海关后，各通商口岸相继仿效。至同治初年，在已开埠的各通商口岸已建立14个新式海关。由于新式海关实行外籍税务司管理制度，其申报、验货、纳税等通关程序的进行皆使用英文文书、单据，加上海关主要岗位大多由外籍关员任职，遂使许多货主，尤其是华商货主为报关一事深感为难，也使海关办事关员在接受华商报关时，平添许多解释、说明的麻烦。加上随着对外贸易的急遽扩展，报关涉及的内容不断增多，环节不断复杂，报关日益成为一种技术性很强的专业。于是，为货主代理报关业务的报关行随之在各开埠设关的通商口岸出现。②这些报关行雇用一些对报关、验货、纳税等海关通关手续比较熟悉，也懂得一些外语，能对洋人打交道的人，为客商代办海关通关业务；客商则支付一定数额的费用作为报酬。客商和海关双方均因此获得便利。可见，晚清报关行是在新式海关建立后，因应减少通关交易成本的市场需求而产生的一种介于通关货主和海关之间的中介经济组织。 然而随着报关业的产生与早期发展，报关业中的不良行为，如伪造单证、虚报价值、偷税漏税等各种舞弊情事，也随之出现。种种不良行为既侵害了客户的利益，也损害了海关及其海关作为国家职能部门所代表的政府利益。是故，早在报关行萌生阶段，海关就试图对日渐增多的报关行加于管理。 清同治十二年（1873年），海关总税务司赫德参照英美两国办法，首次推出管理报关行的章程。该章程包括四个方面的基本内容，是为四项基本的制度安排：③ 第一，指定监管机构：章程规定以海关作为报关行的监管机构。监管机构的职权有二：一是负责审查、批准报关行的营业申请；二是负责监督报关行的经营行为，对报关行的不良行为照章行使处罚，直至对情节严重者取消经营资格。 第二，建立注册制度：章程规定，凡以代理报关为营业，无论商店或各公司，皆得视为报关行。报关行必须向海关注册，经各口税务司核准方可营业。 第三，建立保结制度：章程规定，报关行必须有两家同业企业出具保结，承诺有弊认罚，方可获准注册，经营报关业务。 第四，建立处罚制度：章程规定，报关行的雇员如有舞弊漏税情事，由报关行负责；报关行有舞弊情事，税务司照章处罚，情节严重者取消注册，勒令歇业，并不许再充任其它报关行合伙人或代理人。 上述可见，作为近代报关行管理制度之滥觞，同治十二年的管理章程已建构了一个包括监管机构、注册制度、保结制度、处罚制度等四项基本制度安排的制度框架。此后历次报关行管理制度的制订者便大多承袭这一基本框架，加以修订、细化。 但是，同治十二年的报关行管理制度存在很大的制度缺陷，即没有很好解决报关行行业准入问题。对此，同治十二年的管理章程仅规定，开办报关行必须向海关注册，并以由两家同业企业出具保结，承诺有弊认罚为获准注册的唯一条件。足见其行业准入门槛甚低。这一制度安排完全忽视了对报关行基本资质的认定。事实上，就政府职能部门的管理职能而言，对申请注册企业的审批本应立足于依据企业的不同类别，设定企业经营的基本资质。缺乏对报关行基本资质的认定，意味着报关行行业市场准入门槛的降低。这固然有利于报关行数量的增长，但却不能有效防止缺乏基本资质的企业进入报关行业，给报关行业留下隐患。与此密切相关，该章程还忽视了对报关员从业资格的有效认定。报关行的实际业务运作，是交由报关员来完成的。因此，报关员的业务能力高低和品行良莠，至关重要。缺乏对报关员从业资格的有效认定，就无从保障报关员队伍的素质和水平，确保报关员业务行为的规范化和专业化，因而无从避免报关员不良行为的发生。 同治十二年推出的管理报关行章程不仅存在上述制度缺陷，而且制度实施的力度甚弱。据民国初年哈尔滨等43处口岸海关税务司呈递总税务司安格联的报告，43处口岸中，无报关行的1l处，有报关行的32处。在有报关行的32处口岸中，毫无监管的有17处，占53%，有监管的仅有15处。15处有监管的口岸，其监管力度也各异：其中广州口岸的报关行系在当地商会注册，再将名单转交海关，但毫无真正的监管；安东口岸的监管系由日本领事馆承担；梧州的监管仅限于要求注册；镇江口岸出口土货的报关行没有监管。由此可见，直至民国初年，相当一部分通商口岸仍未遵照管理章程，实行对报关行的有效监管。详情如下表所示：
