20世纪90年代末，随着公共财政框架构建目标的确立，政府预算改革成为近年乃至今后很长一段时期内我国财政改革的重要内容。客观考察与分析政府预算制度的历史沿革，探索政府预算制度的改革取向，对于公共财政框架的顺利构建具有重要意义。我国目前的政府预算研究文献中，有关政府预算制度演进的论述，主要是着重于对财政体制发展变化的描述，即主要是关于中央政府与地方政府之间财政关系的发展变化。然而，财政体制虽然是影响政府预算制度的重要因素，但二者的发展进程并不完全一致。在财政体制发生变化的情况下，由于政府预算制度受到既有路径依赖的影响，往往还能维持很长一段时间。因此，财政体制的变迁并不能作为我国政府预算制度演进的标志。从政府预算制度自身的发展变化特点来看，可分为以下四个阶段： 一、政府预算制度的形成阶段：1949-1951年 建国初期，我国国民经济面临着严重困难，出现了较为严重的财政赤字。国家为了扭转这种困难局面，于1950年采取了统一财政经济管理的重大决策，对财政管理实行了高度集中的统收统支办法。1951-1952年又实行了初步分级管理的财政管理体制。1951年3月，政务院颁发《关于一九五一年度财政收支系统划分的决定》，将财政收支由高度集中，统一于中央人民政府，改为在中央的统一领导下，实行中央、大行政区、省（市）三级财政，并实行初步的分级管理，各级政府都设立相应的财政管理部门。① 随着财政体制的构建，较为系统的政府预算制度也逐步形成。1949年12月27日，政务院发出《关于1949年财政决算及1950年财政预算编制的指示》，要求各级政府和中央直属企业部门编制1949年的财政收支决算和1950年的预算，按规定时间编制上报，并明确规定政府预算实行历年制，即从公历1月1日起至12月31日止为一预算年度，同时规定了预算编制的具体方法和要求。②1950年3月，政务院颁发《中央金库条例》，规定国库工作委托中国人民银行代理，国库机构的设置原则上是一级预算设立一级国库，国库工作实行垂直领导。1950年11月，政务院发布《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》（后改“检查”为“监察”），确立了财政监察机构的基本任务，并建立起全国性的财政监察网络体系。1950年12月财政部发布《各级人民政府暂行总会计制度》和《各级人民政府暂行单位预算会计制度》，以满足政府预算管理的实际需要。1951年8月，政务院颁布《预算决算暂行条例》，规定了国家预算的组织体系，各级人民政府的预算权，各级预算的编制、审查、核定等执行的程序，决算的编制与审定程序等。③随着上述各种预算法规的颁布和实施，我国的政府预算制度初步建立起来。 总体上看，在国民经济恢复时期，我国的预算管理权限高度集中于中央政府。一切财政收支项目与程序、税收制度、供给标准、人员编制都由中央决定。全国总预算和决算要由中央政府批准执行，地方预算须由中央政府核定，地方决算要报中央政府审查。 二、政府预算制度的长期稳定阶段：1952-1992年 我国政府预算制度形成后，在一个跨度相当长的历史时期内一直处于稳定状态。从经济体制的发展来看，其间经历了计划经济时期（1952-1979年）和有计划的商品经济时期（1979-1992年）；从财政体制来看，其间也经历了多次变化（见表1）。在这40年间，尽管经济体制、财政体制发生多次变化，但政府预算制度从总体上而言则保持相对稳定。这是由于在这一阶段，中央与地方利益分配关系长期处于不断变化中（从这一时期财政体制的多次变化可以看出），中央与地方政府的关注点主要集中在彼此利益分割的多重博弈问题上，缺乏通过优化预算内部管理制度约束，降低管理成本、提高资金使用效益的激励机制，从而导致政府预算制度演进的长期滞后。 在长期稳定阶段，我国的政府预算制度具有典型的计划经济特征，主要表现为：在预算形式上采用单式预算；预算编制原则上贯彻国民经济综合平衡原则；预算编制方法上长期沿用基数法编制预算；预算编制程序上采用自下而上和自上而下，上下结合，逐级汇总的方法；预算管理总体上比较粗放，预算编制法制性不强、透明度不高，存在着非程序化和非规范化等问题。而具体到不同的部门、单位以及不同类别的支出，预算管理的方法又不尽相同。
（一）行政单位预算管理 这一时期，行政单位的预算管理基本上采取“统收统支”的形式，国家各级行政单位所需经费全部由政府预算拨款。为了加强行政财务管理，严格控制行政经费支出，国家对一些重要的管理制度不断进行完善：④(1)1955年实行职务等级工资制度，从1960年起试行工资基金管理制度，严格控制编制人员、执行定员定额。(2)国家对公杂费、水电费、差旅费、会议费等公用经费支出制定开支标准，经费支出按标准报销。 （二）事业单位预算管理 计划经济体制下，事业单位的财务管理主要有如下形式：(1)全额预算管理。采用这种形式的主要是各类学校和科研单位，部分文化、卫生、体育事业单位。该类预算单位的各项收支最初全部纳入预算，后来，改为所需支出全部由政府预算拨款，有零星少量收入的单位，收入抵补一部分预算支出，或作为预算外资金管理。(2)差额预算管理。有些单位有经常而较稳定的业务收入，但不够维持基本单位的支出，以业务收入抵补支出后，不足部分由预算拨款进行补助。采用这种管理形式的单位主要有各类医疗机构、艺术表演团体等。(3)专项经费补助。(4)事业单位企业化管理。
