在过去二十多年的经济转轨过程中，中国经济持续的高增长来自于市场化取向的渐进式制度改革及其所带来的资源配置和激励改进。进入20世纪90年代中期以来，改革不完全所带来的矛盾开始凸显。在诸多问题中，缺乏永久迁移的不完全城市化、农村土地产权的不稳定性以及城市化过程中的农地征用三个问题特别突出。 城市化过程中的流动人口迁移问题、村庄内部农地调整问题乃至于农地非农化问题，都是现阶段中国转轨与经济发展过程中面临的、尚未完全处理好的重要挑战，是在中国创建和谐社会，实现城乡协调发展过程中必须着力解决的重大政策问题。在每个问题上，学术界已经进行了相当多的研究，并提出了各种政策建议。但是，上述三方面问题相互之间有着非常紧密的关联，需要用一个整体思路来进行分析，更需要在此基础上，给出具有整体性、可操作性的解决方案，以避免从任何单方面研究提供政策建议可能导致的顾此失彼。 本文提出，通过建立以“选择城市社会保障或农村土地”为核心的人口迁移机制和以（农地转非农地过程中抽取的）土地增值税为收入来源的财政融资机制等一套政策组合方案，将有助于渐进地、但又是一揽子式地解决上述问题。 一、我国经济转轨与发展中面临的三大重要问题 （一）不完全的城市化 虽然过去的改革逐渐放松了大部分计划经济时期采取的限制劳动力流动的措施，但不同于其他很多发展中国家人口流动那种永久的、家庭为主导的迁移模式，在户口制度仍然存在并发挥作用的情况下，农村迁移人口往往无法实现举家迁移，而以临时性、单身迁移为主。20世纪90年代中期以来，随着以外资、私营企业为主导的城市部门发展，农村劳动力开始大规模向城市制造业、服务业部门转移。但与此同时，户籍制度改革却并没有取得根本性突破，不仅主要大中城市的户籍制度没有真正放开，跨省区的户籍改革仍然困难重重。 在目前的情况下，缺乏本地城市户口也意味着迁移人口无法平等获取城市政府提供的社会救助（如最低生活保障），政府住房补贴（如现有的经济适用房和廉租房的实物或租金补贴）以及子女在城市公立学校平等就学的机会。特别需要指出，因为内地有大量的农业、甚至是非农业人口涌向沿海地区不同等级城市，但却无法获得居住地户口，从而很难在迁入地定居下来，不得不忍受家庭分居、子女教育无法监督、老人得不到照顾等痛苦。特别重要的是，有各种证据表明，由于父母外出打工从而无法监督子女学习，打工者子女在农村学校就读的成绩往往受到很大的负面影响，不仅对于这些孩子自己的前途非常不利，而且也不利于社会长久稳定和发展，值得引起各级政府的高度重视。 户籍制度的继续发挥作用，造成了我国特有的“不完全城市化”，不仅城市化水平滞后于工业化进程，而且城乡就业以及人口比例与城乡经济结构比例脱节严重。虽然2003年官方统计的中国城市化率已经达到40.5%，但官方统计的城市化率中不仅包括乡—城迁移且居住在6个月以上的大约9000万-9500万人口和2000万-2500万失地农民。还有剩下的4000万左右、或者说3%-4%的差距，则来自于城市化率统计指标定义和操作导致的偏误。这三部分人口都没有城市户口，无法享受城市政府为具有城市户籍人口提供的公共服务和基本福利。 （二）不完全的农地产权与农村土地调整 在目前的农地制度下，土地集体制赋予村庄内部每个成员平等拥有村属土地的权利，其结果是土地承包法无法落实，土地分配还是随人口变动而定期、不定期进行规模不等的调整。地权不稳定对农业投资、土地的自由流转及其所带来的资源配置和交易收益都可能产生负面影响。 在现有户籍制度下，均分的农地制度安排也影响了农村劳动力的迁移决策，这就导致即使越来越多的农村劳动力转移到城市就业并从非农业部门获得主要收入，迁移人口仍然不会放弃土地，农村土地调整的压力仍然持续存在。根据现行法律，如果迁移人口获得城市户口，就必须放弃农村土地。但由于跨省和在大中城市获得户口的门槛很高，而小城镇户口吸引力不大，迁移农民一般不愿意切断与乡村的联系。 （三）农地征用体制成为影响当前城乡协调发展一个主要矛盾 20世纪90年代中期以来，随着城市化进程加速和城市土地出让市场化，地方政府通过扩大农地转非农地规模以增加预算外财源的动机和行为有增无减，由于补偿金偏低，加上在城市就业上存在明显的劣势，引起了大量农民失地、失业和社会不稳定的现象。特别是地方政府出于在区域竞争中突出政绩的需要，过度扩张城市，建设各类开发区，不断加大土地征用和供给规模，近年来我国土地征用规模达到了每年300万亩。按人均征地1亩地推算，每年大约有300万失地农民。各地普遍采取征地后一次性支付补偿金的方式，然后让农民其自谋职业。 （四）政府主要政策反应 面对上述城市化和农地制度运作中出现的一系列问题，各级政府也出台了一系列的政策、法律和改革措施试图解决。以地方政府为主导的户籍制度在中小城镇取得比较快的进展，个别大中城市（如石家庄、郑州）也开始降低获得城市户口的准入限制。2004年开始，中央强调各地城市政府要负责解决民工子女在迁入地城市公立学校的就学问题。为保证农地产权的稳定，中央政府在2002年出台了土地承包法，明确要求各地要确保农民至少30年的承包权。从2004年起，中央政府开始采取了一系列措施解决农地征用过程中出现的滥占农民土地和补偿不足的问题，一方面要求地方政府提高补偿标准并解决失地农民的就业和社会保障问题，另一方面，中央撤销了大批开发区，强化了土地监察的力度，并考虑建立更具有集权性的土地垂直管理体制，进一步上收土地征用和批租权力。
