中图分类号：G931.3 文献标识码：A 文章编号：1671-8402(2006)11-0135-04 当前，政府公共服务不到位已成为制约我国经济社会和谐发展的突出问题，构建和谐社会，完善政府的公共服务职能是关键。党的十六届六中全会把建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能作为构建和谐社会的重大举措，这标志着在构建社会主义和谐社会的新的征程中我国政府管理体制改革将以建设服务型政府为目标进入一个崭新的阶段。在我国，地方政府是最基本公共服务产品的提供者，其公共服务职能的完善对于和谐社会的构建意义重大。 一、市场经济条件下地方政府的职能和公共服务职能 政府是不可或缺的，没有政府，人类社会就会陷入冲突与战争状态。而政府的作用应该是什么？这就是政府的职能问题；政府如何做好这些事情，是政府管理方式的问题。政府职能是根据社会需求，政府在国家和社会管理中承担的职责和功能；政府管理方式主要是政府实现其管理职能的手段和方法，通过管理方式政府职能由理想变为现实。① 1.关于政府的职能和公共服务职能的理论梳理。 对于政府职能的研究，不同的学科提出了不同的研究方法，从经济学的角度探讨政府职能，认为市场经济能够促进经济发展，创造人间的繁荣，但市场存在缺陷，政府可以弥补市场的缺陷。政府公共服务职能的提出源于政府对市场失灵的干预。在市场经济条件下，人们在日常生活中主要消费着两大类物品：一类是私人物品，又叫做私人服务产品；另一类是公共物品，又叫做公共服务产品。一般认为，私人服务产品可以由市场机制主导供给，而公共服务产品由于其本身有比较特殊的性质（比如消费的非竞争性和非排他性、产品利益边界不清楚、投入成本和产出效益不成比例），就需要由政府来主导供给。公共物品理论，为公共职能的分析提供了有效的工具。 P.萨缪尔森对公共物品作了经典定义：一是非排他性，一是非竞争性。后来的公共选择学派代表人物布坎南又对其做了重要修补，提出了准公共物品（又叫非纯粹公共物品或混合公共产品）的理论。我国学者马庆钰认为现实生活中除了上述“纯公共物品”、“混合公共物品”外，公共物品理论在面对另外一类生产和消费时仍然存在涵盖不完全性和解释的不充分性，比如与人们日常生活息息相关的自来水、天然气、暖气、电力、电话、铁路与航空运输等一向被叫做“公用事业”的需求，到底是纯粹公共物品还是准公共物品？答案为都不是。它们都是既具有竞争性又具有排他性的地地道道的私人需求和私人物品，但这类产业具有一种天然的特殊性，即生产的弱竞争性和消费的弱选择性。因此，对这类私人消费品的生产与供应，政府必须也要列入自己的公共服务议程当中，在与市场和企业协调互补的基础上，通过适度介入的策略来保证广大消费者的利益。② 相对于私人服务而言，政府在纯粹公共物品、混合性公共物品以及带有生产的弱竞争性和消费的弱选择性私人物品的生产与供给中的职责即为公共服务，政府提供公共服务的职责或功能即政府的公服务职能。 政府的公共服务职能有广义和狭义之分。广义的公共服务职能包括了市场经济中政府的所有职能；狭义的公共服务职能是指能够直接为公民提供安全和社会福利水平的服务。在我国，狭义的公共服务职能是指政府“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四项职能之一的“公共服务”，从微观和具体的层面把握来说“劳动和社会保障部、信息产业部、卫生部、教育部、建设部、交通部、铁道部、民航总局、国家邮政局、国家气象局、国家地震局等机构的职能侧重属于公共服务”。③本文所探讨的是狭义公共服务职能。 2.地方政府的公共服务职能。 我国政府在纵向的结构设置上，采取单一制的、垂直控制型的层级结构，从中央到地方共设置了四级（实行市领导县体制的地方则为五级）的政府管理体制，即：国务院－省（自治区、直辖市、特别行政区）－市（自治州）－县（自治县、县级市）－乡（镇）。国务院之下的省、市、县、乡政府为地方政府。从政府职能管理的范围出发，我国政府的职能分为中央政府的职能和地方政府的职能。中央政府的管理职能所针对的是全国范围，地方政府的管理职能所针对是地方范围，政府职能的不同范围形成了中央与地方之间关系。本文中地方政府的公共服务职能为狭义的公共服务职能。 3.服务型政府（或公共服务型政府）的基本理念和管理方式。 西方政府管理改革的经验表明，政府的职能与政府的管理理念、管理方式是相对应的。我国政府职能的转变，必须与服务型政府的管理理念、管理方式相对应。 服务型政府是新公共服务理论在总结新公共管理理论与实践的基础上提出的一个全新的管理模式和管理理念，服务型政府“强调的是一种以公民为服务对象，以尊重公民权、实现公众利益为目标，重视社会、公民参与，以实现公务员、公民、法律、社会协调运行的综合治理的模式，这种模式的典型特征是以公众服务为核心，以民主参与为手段，以是否实现公众利益为评价标准。”④“服务而非掌舵”是服务型政府管理模式和管理理念的形象概括。服务型政府的本质特征有三点：一是人本性。坚持以人为本，以民为本，全面发展、科学发展的理念。二是公益性。政府提供的服务是让公众受益的公共服务，为行政相对人（包括法人、自然人或其他社会组织）提供最广泛意义上的公共产品。三是契约性。政府作为执行国家意志，实现人民利益的权力载体，其权力来源于人民，人民通过社会公约（宪法和法律等）授权并委托政府行使行政权力、履行公仆的职责和义务——缘此形成了现代服务型政府的“契约性”的本质特征。
