JEL Classification:H510,H520,H530,E620 曾几何时，“从摇篮到坟墓”的福利安排，一直被看作是社会主义的重要标志。政府作为大家长，几乎包揽了百姓（不包括农民）生活的全部。随着市场化改革的推进，更多的市场安排代替了政府的大包大揽，一些公共产品与服务（如教育、医疗等）开始实行收费制。在收入差距不断扩大的情况下，依靠向使用者收费为公共服务融资的方式越来越阻碍低收入人群获得必要的服务（世界银行，2005）。于是产生了看病难、上学难等一系列关涉民生的问题。对改革及增长模式的反思也因之而起：一方面，由GDP来衡量的经济增长取得了举世瞩目的成就，但另一方面，由义务教育、基本医疗、社会保障等公共服务获得来衡量的民生状况却令人堪忧。这种国富与民生关系的失衡，是当前各类失衡①的本质体现，是高速增长中出现的最为重要，也最应引起关注的“增长失衡”。 作为一个发展中国家，出现增长失衡带有某种必然性：以经济建设为中心，实施赶超战略，GDP增长成为政府部门的至上目标；与之相应的，政府官员的考核指标也主要是看经济性指标而非社会性指标；“效率优先，兼顾公平”的指导性原则在实际工作中往往变成“只顾效率，难顾公平”。凡此种种，必然会导致这样的局面：经济增长指标都达到甚至远远超过规划的预期，而环保等一些社会发展指标却没有达到规划的要求，在社会保障、公共卫生和医疗方面甚至没有提出数量化的要求（王梦奎，2006）。 正因为如此，我们认为，要推进与民生状况改善直接相关的社会发展，政府应承担更多的责任，即政府应该调整支出结构，增加社会性支出，在提供公共产品与服务方面发挥基础性作用，使低收入人群也能获得均等化的服务。本文的结构安排如下：第一部分探讨历史与理论透视中的政府责任；第二部分从实证角度分析中国政府社会性支出的现状与存在的问题；第三部分从模型角度讨论社会性支出对于民生改善以及人力资本形成的重要性，并分析财政结构调整（即增加社会性支出，减少经济性支出）的宏观影响；最后是结论与政策建议。 一、历史与理论透视中的政府责任 强调政府的作用或责任，不可避免地会涉及到政府与市场的关系，这在经济学发展的历史长河中一直以来即是争论不休的话题。因此，非常有必要对政府角色作一番历史透视。 从斯密的守夜人政府，到凯恩斯的政府干预，再到里根、撒切尔的私有化浪潮，又到新国家干预主义和部分国家的“向左转”，政府的角色几经变换；究其本质，不过是在应对政府失灵与市场失灵之间进行不同的权衡取舍(tradeoff)。市场失灵成为政府干预合法性的重要理由；但实践表明，政府干预同样会带来政府失灵问题。不少学者提出，后发国家处在赶超阶段，需要政府主导，似乎给政府干预增加了新的理由。不过，以弥补后发国家市场机制不完善及市场失灵而进行的政府干预，带来的结果却并不理想。事实上，政府干预的前提是做正确的事，但要满足这一个条件却很难；并且，由政府干预不当所带来问题的严重性一点也不比市场失灵小(Datta-Chaudhuri,1990)。这是很多发展中国家从上个世纪五六十年代强调结构主义和政府干预转向新古典主义与市场机制的重要原因。 无论是发达国家还是发展中国家，在面临政府失灵与市场失灵问题上并没有本质的不同。最佳的选择，应该是在政府失灵与市场失灵之间寻找一个最优均衡。Acemoglu等(2000)指出，不能一味地强调公共财政覆盖的范围，而是要考虑怎样的公共支出才是有效的。只要下述条件成立，那么最优的政府干预也会导致政府失灵。1)政府干预需要有官僚们为其搜集信息和执行政策；2)至少有一些进入官僚体系的人是可以被腐败侵蚀的，这意味着他们可能会在正确的价格下错报信息；3)官僚之间存在一定异质性。这三个特点意味着政府干预会产生腐败的机会，给公务员创造租金以及导致资源的误配置。与不存在腐败机会的情况相比，腐败的可能会导致政府规模的扩大以及公务员工资的上涨。他们接着指出，政府失灵的存在并不必然意味着政府干预就是有害的，因为政府这样做是对一些行为征税而对另一些行为补贴从而弥补市场失灵问题。 坦齐等人则通过讨论19世纪70年代至今大约135年工业化国家公共支出的增长，从经验角度总结了政府角色的历史变迁。1870年至一战期间，工业化国家公共支出占GDP的平均份额缓慢提高，从1870年的10.7%上升到1913年的11.9%。“大萧条”给政府的扩张提供了最充分的理由，到1937年，公共支出已经提高到平均22.8%，约为1913年的2倍。二战以后，尤其是1960-1980年这段时期，人们对积极的支出政策表现出前所未有的狂热，结果是，公共支出占GDP的份额，从1960年的28%左右增加到1980年的43%左右。在整个20世纪80年代和90年代初期，过度的政府支出和昂贵的福利国家越来越受到抨击，政府也承诺和启动了很多改革（包括社会保障的私有化），因此，从总体上看，公共支出水平是持续上升的，但速度明显放慢了。1990年，没有加权的平均公共支出达到GDP的44.8%，1996年达到45.6%（坦齐等，2005）。从1997年到2004年，G7国家的政府支出占GDP的比例则经历了缓慢增长或略有下降的过程(Tanzi,2005)。 与Acemoglu等(2000)的理论分析类似，坦齐等(2005)通过经验分析，同样指出政府与市场关系之间的一种权衡：公共支出增加会产生两种效应：首先是导致税收水平提高，从而导致个人可支配收入下降；其次是那些从公共支出中受益的人，根据自身能力采取行动以防范各种风险的愿望被削弱了。这种情况下，公共行动是在某种程度上替代了私人行动。因此他认为，增加公共支出并不会自动提高公共福利。通过政府规模与绩效的研究，坦齐进一步指出，尽管大政府一般来说在提供公平这一点上要做得更好，但小政府一样可以实现较好的福利增长。不过，对于未来政府职能的展望，他们并不赞成回到“霍布斯丛林”时代，而是建议，国家的职能和公共支出应该更加适中、更加专注，这样，国家就有可能迎来一个充满活力的经济，社会福利就会增长。这样，百姓就会过上更加安稳的日子，享受选择的自由和焕发市场的活力，并从公共品以及社会安全网所提供的保障中获益。
