对税费负担过重所引发的农民收入增长持续徘徊问题，中国高层决策给予了极大关注。以农村税费改革试点形式出现的新一轮农村改革在上世纪末已经开始走进中国农家。农村“费改税”的试点尽管还没有得到很好的证明，但新一届政府依然决然地将其全面试行，2004年又以“一号文件”的形式对“三农”问题做出详细部署，在“多予、少取、放活”的六字方针引领下，真正开始了中国农村的新一轮改革。以农业税的分步取消与粮食直接补贴等为核心的新政策正在全面实施。至于改革效果如何，学者们正在通过各种途径进行总结与分析。本文从历史回顾入手，以调查样本为核心，在对样本简要介绍的基础上，重点对新政实施下的中国农民心理感觉与现实变化做一实证。 一、税费改革的历史与回顾 在传统农业经济时代，由于支撑整个国家政权运转的开支主要来自农民所交付的税费，所以农村税费负担问题在整个中国发展史上已不仅仅是一个经济问题，同时也是一个政治问题。翻开中国历史，每一朝代的更替无一不是由赋税过重所引发，任何一个“皇朝”均以轻赋税开始，而以重赋税结束，所以有了“苟政猛于虎”之说，唐王李世民曾以“水能载舟，也能覆舟”诏告群臣。但就是在这一诏告中，到中唐还是引发了“安史之乱”，不得已唐德宗李适采纳了大臣杨炎的建议，实施“两税法”(孙敬水，2004；马金华，2005；章玉贵，2005)，由此也开创运用税费改革来实现国家平稳发展的先河。历史上这种大的农村税费改革有不少，其中最著名的共三次，且均发生在这些朝代的中期。除唐朝的“两税法”外，还有明万历年间的“一鞭法”，清雍正年间的“摊丁入亩，火耗归公”法。这些改革尽管均以简化税费为标志，但每一次改革过后不久即陷入“黄宗定律”之怪圈——农村税费负担均出现一次大的反弹，最终导致“皇朝”的灭亡。 新中国成立后不久，传统的以户为单元的农业经营模式被集体经营所取代，农村分配制度由此也发生了重大变迁(许光建，2004)。在集体经济模式中，由于农民对农产品没有处置权，由此也就没有直接负担一说，但农村负担依然存在，尽管此间政府在农村实施的是一种轻税赋政策，但农村真正的税负并不轻，大量的农村经济剩余是通过集体经营这种组织形式，以工农产品交换“剪刀差”方式流向城市、流向工业(段庆林，2002)。致使在长达20余年的发展中，中国农村经济几乎处于一种停滞状态，农民收入水平不进则退，最后导致连最基本的温饱问题都不能解决。 1978年三中全会的召开，标志一个新时代的开始。为了生存，在一些局部地区，中国农民被迫自发地开始尝试着一种新的有别于集体化经营的大包干经营方式。这种方式尽管与当时的上层意识形态以及中央政策存在着许多不和谐问题，但初试成功的中国农民也为上层意识形态转变观念提供了基础。随之一场由农民歇斯底里抗争所引发的革新，最终开启了中国农村改革之大门，中国农村由此进入了一个以“家庭联产承包责任制”为标志的经营时代。 在新的经营体制下，农民一方面获得了生产经营权与农产品处置权，另一方面也重新承担起直接纳税与交费的义务(许光建，2004)。尽管在改革初期，由于收入增长相对较快，农民对负担还处于可接受期，但在一些地区农民负担日重已开始显现(贺雪峰，2000)。1984年的中央“一号文件”就明确指出“制止对农民不合理摊派，减轻农民额外负担，保证农村合理公共事业经费”(党史研究室等，1997；285—296)。但在实践中，这一问题并没有引起足够重视，反倒是整个农村发展的所需起步资金绝大多数由农民来承担，特别是80年代中期农村基础教育管理权限的下放，农民从此又担上了农村义务教育的负担。随着时间的推移，农民负担问题越来越引起决策者的重视，为此，在1990年初，国务院专门下发了“关于切实减轻农民负担的通知”(党史研究室等，1997；583—586)，并在稍后的1993年先后用“紧急通知”和“通知”(党史研究室等，1997：863—864：899—907)的形式对农民负担问题做出专门规定，并对一些不合理的收费项目进行了清理与整顿。其中最重要的一条是：农民所缴的各种费用总额不能超过当地农民上一年纯收入的5％。但是由于造成农民负担日益加重的根源在制度与政策没有及时做出根本性调整(王习明，2005)，因而农民负担恶化问题即使有政府的多次明令禁止，依旧没有好转(Qinghua Shi，Haiying Gu，2003：史清华和卓建伟，2005)。直到1997年，农民收入增长出现明显徘徊或下降(史清华，2000a，2000b)，中央政府才被迫着手在农村进行税费改革试点(贾康等，1999)。新一届中央政府于2002年正式就任后，第一件事就是着手解决困扰农村经济发展多年的农村税费问题。尽管农村“费改税”的试点结果在各地褒贬不一(周黎安和陈烨，2005；史清华和张改清，2003；史清华和黎东升，2003)，中央政府仍将试行了多年的农村“费改税”政策全面推开。与此同时，一个新的大胆的历史性想法也在中南海开始酝酿。在确立了对农政策必须坚持“多予、少取、放活”的六字方针下，新一届政府再次以“一号文件”形式开始了新一轮农业、农村与农民经济发展的真正扶持。从2004年“一号文件”的主题——“促进农民增加收入”——可以看出，本届政府把本属于农民自己的事纳入到工作议事日程，这在中国历史上可谓“破天荒”。中央政府所以如此，是因为上层意识形态对农民的认识有了质的变化，比较一下1979年中央的“决定”与2003年末的“意见”可以看出，过去我们对“三农”问题的重视重心在“农业”，而今天的重视重心则转到“农民”。农业的发展固然与农民的生活息息相关，但并不等同。如果说过去“三农”政策关心的重点是结果的话，那么今天关心的重点则转为“过程”，正是这一转变体现了本届政府对农民的人文关怀。“意见”中对“农民收入上不去”的认识，用了四对“不仅……，而且……”作为精辟阐述，把农民增收放到“政治问题”这一高度来认识。可见，农民这位昔日的“老大哥”在改革中沦为“农民工”后，意识形态对此问题的觉醒。新世纪首个“一号文件”让农民感受到最深也最为典型的就是中央政府明确提出“逐步降低农业税税率，2004年农业税率总体上降低一个百分点”，“为了保护种粮农民利益，要建立农民的直接补贴制度”。2005年的“一号文件”则进一步指出：“扩大农业税免征范围，加大农业税减免力度”，“继续对种粮农民实行直接补贴”。尽管这个“一号文件”的主题再次转为农业，用了三对“即是……，又是……”对提高农业综合生产能力的紧迫性进行表述，但与历史上的任何一个农业文件有着质的不同，它与2004年的“一号文件”一脉相承，完全相通，农民问题依然是本文件的核心所在，只不过强调角度更加全面罢了。
