一、“小政府、大社会”理论的局限性 目前，关于政府机构改革的理论基础问题上，大家谈论最多的恐怕就是“小政府、大社会”理论了。无论是中央政府机构改革，还是地方政府机构改革，都要贴上“小政府、大社会”的标签，以为只有这样，才能够真正解决问题，才能够为各方人士所接受。但是，至于什么是“小政府、大社会”，这一理论的正确内涵应该是什么，大家并没有一个清醒的认识和一致的看法。 目前人们对于“小政府、大社会”理论认识，似乎存在一个明显的误区，这就是所谓“小政府”，就是规模最小的政府，似乎政府规模越小就越合理、越民主、效率越高了。其实，“小政府、大社会”只是一个很笼统、很抽象的提法，也缺乏一定的科学性。政府规模到底多大或多小才是合理的，人们至今也没有找到一个判定标准。这种一厢情愿的认识并没有给政府机构改革带来我们所预期的效果，只是一味地讲求小的政府规模，不仅漠视了社会对政府的实际需求，也忽略了政府应当具备的效率。结果每次机构精简之后不久，政府规模又开始不断扩大，因为如果不这样做的话，就难以满足社会的需求，甚至造成很多的社会问题。 在此，关键的一个问题就是如何正确认识“小政府”理论。“小政府”的理念渊源于西方近代以来的自由主义理论，主张对政府的作用与规模进行严格的限制。特别是古典自由主义，主张完全以市场经济规律来调节经济运行，政府对于市场来说，只具有“守夜人”的作用，功能最小的政府就是最好的政府，除此之外的任何政府干预都是不必要的。这种自由至上理念的前提是忽视了市场自身无法克服的缺陷。如今，这些市场缺陷已经被人们所认识，政府在市场经济中的制度化的作用也为人们所接受，小政府的含义也在这一变化过程中得到了修正，它不再单纯意味着自由主义的小政府主张。从现在有关论及小政府的理论来看，它更多是表达了一种限制政府规模的理念，其真正的含义就是主张一种与社会发展需求相适应的适度的政府规模，这应该是对小政府的正确理论阐释。 因此，政府规模的大小是与社会需求相适应的。从长时段的宏观历史来看，随着人类社会的发展，政府规模也在不断扩大，这是一条政治发展的基本规律。就基层政府改革来说，这一规律也是不能逾越的。 从国家与社会的关系问题的起源来看，政府的产生和发展都是为了满足社会需要。马克思主义认为，国家从社会中产生是剩余产品和私有制发展的结果。剩余产品的积累是人类社会存在和发展的一种自我控制机制，国家则为这一自我控制机制提供必需的政治保障。因为剩余产品的积累的直接后果是私有制的产生和阶级的产生，社会分裂为统治阶级和被统治阶级之后，二者之间的利益冲突就从来没有停止。如果没有一种控制机制来调和这种利益冲突，整个社会将会陷入混乱甚至崩溃的状态。此时国家就作为一种超越社会的权威而出现，来调解社会的对立与冲突，并把这种不可避免的对立与冲突控制在社会存在能够承受的范围之内。在国家作为超越社会的权威来调解社会的对立与冲突的同时，经济上占统治地位的阶级就会转变为政治上的统治阶级。契约论的观点则认为，人们最初生活在没有国家和法律的自然状态之中，享受自然权利，人类行为受自然法的支配，但由于这种自然状态存在很多不便、冲突和恐怖，人们就联合起来，订立契约，每一个人都让度出一部分自己的自然权利给一个公共机构掌握，由这个公共机构来调解冲突和控制恐怖，以保障每个人的权利和安定的生活，这个公共机构就是国家。国家是一个抽象的概念，其具体表现形式是政府，政府是国家的具体化，国家产生的必然性也就体现了政府产生的必然性。 社会需求的扩大必然会导致政府规模的增长。马克思对政府规模增长这个问题作出了经典解释，认为政府建立并开始对社会实行政治管理的职能之后，用于“共同需要”的那部分社会“扣除”（指公共产品）将是必然的，这部分“社会扣除”主要包括三个部分：和生产没有关系的一般管理费用；用来满足“共同需要”的部分，如学校、保健设施等；为丧失劳动能力的人等设立的基金。它“将会立即显著增加，并将随着新社会的发展而日益增加。”[1]在此，马克思得出了一个基本结论：社会对于公共物品需求的不断增加，是政府规模不断增长的原始动力。 因此，随着社会的不断发展和进步，社会需求也相应地不断增长，政府为满足不断增长的社会需求，就必须相应地扩展自身的职能，增加相应的机构。从总体上看，政府对于社会一般具有两种基本职能：保护性职能和生产性职能。前者是指制定和执行法律、法规和政策，维护社会安全和社会公正。后者是指提供社会必需的公共物品。政府的这两种职能是相互关联的，二者共同的基本特性就在于它们具有其它社会组织所不具有的统一性和强制性，适合提供那种一般需要较高的成本，而且具有消费上的非排他性、非竞争性和不可分割性的公共物品。如防御外来入侵、保护公众安全，提供旨在维持社会公正的社会福利和社会保障服务，尽可能地遏制“搭便车”现象，克服经济外部负效应，等等。这些特性决定了公共物品只能由政府来提供和保障。这是政府为社会谋求公共利益的一面。在此存在着一个不可避免的问题就是，政府为社会需求所提供的这些公共物品不是以赢利为目的的，一般不致力于降低生产这些公共物品的成本，这里就会存在政府规模增长的潜在可能。而社会的发展和进步会使得对这些公共物品的需求越来越多，政府为满足社会这种越来越多的需要，就必然利用对公共物品的垄断来提高费用、扩充机构、增加人员，增加财政支出，从而导致政府规模的增长。 县级政府在整个行政区划中具有重要位置。县在中国目前（和历史上）是行政区划的关键一环：低于县的层级（即目前的乡镇一级）并不具备全面的治理功能；而高于县的层级（包括地市一级和省一级）则距离民众较远，幅员更为广大，其治理功能基本上是县一级的放大。在多种意义上，“县”都是中国权力架构的基本单位。正因为如此，目前中国政治所面临的困境在县一级也特别突出。就我国的县级政府机构改革而言，其目的不在于造就一种“什么政府、什么社会”的政府机构模式，而是寻求一种适合我国国情，符合我国市场经济运行以及社会发展的适度规模的县级政府。县级政府职能转变应该以基层社会需要为目标。“小政府、大社会”只是一个很笼统、很抽象的提法，这一理念并没有给政府机构改革带来我们所预期的效果，只是一味地讲求小的县级政府规模，忽略了县级政府应当具备的效率，也没有考虑到整个基层社会需求的增长而导致的基层政府规模的增长，结果每次机构精简之后不久，政府规模又开始不断扩大，因为如果不这样做的话，就难以满足基层社会的需求，甚至造成很多的社会问题。这也就是我国县级政府机构改革屡次陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈的根本原因所在。我们要想从根本上处理好这个问题，首先必须转变有关政府规模的理念，明确政府与社会应然关系的发展方向——政府规模随着社会需求的增长而不断增长的必然性，并在此基础上，结合目前我国社会发展和行政改革的实际状况，来确定县级政府机构改革的未来发展方向。
