城乡教育差距之严重，是多因素、多层次、多类型矛盾长期未能解决形成的，城乡教育差距归因应当多视角分析。 一、从历史的视角看，城乡教育差距是工业化、城市化过程中城乡二元结构的伴随产物 城乡二元结构是中国社会主义初级阶段的基本国情。城乡教育差距是这个基本国情在一段较长历史阶段的表现，是工业化、城市化过程中城乡二元结构的伴随产物，与一个国家工业化、城市化的发展水平成反比：城乡教育差距随工业化、城市化的发展而不断缩小。如美国在英美战争（1812-1814年）后开始工业革命，当时工业化率只有6%，城市化率也低。到1870年，美国工业化率为16%，城市化率达26%。之后城市化率一直高于工业化率，到1970年，工业化率为26%，而城市化率达74%。由于发达国家经历了几十年乃至几百年时间进行调整与变革，工业化和对自然资源利用的程度基本上达到了足以维持新增人口和原有人口生计的水平，因此能够在较长时间内消化流入城市的农村人口。（注：中国科学院国情分析研究小组.国情研究第三号报告：城市与乡村.科学出版社.1996.(11).）在这个过程中，也存在城乡之间经济发展水平的差别、社会发展水平的差别以及城乡人口之间接受教育程度的重要差别。这种差别，直到农民在人口中占很小一部时才消失。“在美国，当农业人口占总人口的10%时，才基本达到教育机会平等”。（注：盖尔·约翰逊.中国农村改革的回顾.中国国情国力，1998.(10).） 中美国情的巨大差异，使双方的工业化与城市化各有不同特点。我们应该、也完全可以提高国家发展战略及其政策导向的有效性，用自己的方式改造城乡二元结构，缩小城乡教育差距。 二、从经济的视角看，政府对农村教育的投入未达到“下限” 教育是社会事业，本身需要教育以外的主体（政府、企业、家庭）投入一定资源才得以生存发展。而这“一定量的资源”只能由教育以外的主体承担。国民基础教育主要由政府承担，农村基础教育尤其如此。 1.我国城乡教育差距，首先在于政府对教育投入的“下限”指标迟迟没有达到 从经济的角度看，教育能为社会培养出各类劳动者，使这些受教育的劳动者在今后工作中获得相对较高的货币收益与精神享受。政府的教育投入，客观上存在“下限”指标，至少应当保证满足整个社会对教育的社会价值的共同需要，保证“教育机会均等化目标”的实现以及教育事业的稳定发展。政府应是整个教育投入资金来源的最后供给者和唯一调节人。以政府财政性教育经费支出占GNP比例指标为例，1991年世界各国平均水平为5.1%，其中发达国家为5.3%，发展中国家为4.1%。财政性教育经费支出达到GNP的4%比例目标，只不过反映了我国教育事业的发展对政府教育投入规模的最低限度的要求。（注：高培勇.关于财政性教育经费支出占GNP比例问题的考虑.财贸经济.1997.(12).）然而，我国财政性教育经费支出至今未能达到发展中国家20世纪90年代的一般水平。 2.农村教育经费支出增长快于财政供给增长，导致中国农村教育经费严重短缺 在地方财力不断增强的情况下，中央政府通过不断改变博弈规则包括通过转移支付以提高自身财政收入、减轻自身财政压力。地方政府也因中央政府博弈规则改变及支出责任增大而增加预算外和体制外收费和集资。结果，地方政府获得财政自主支配权的收益要大于中央转移支出责任带来的财政压力，在这样的情况下，地方政府一方面不得不、另外也愿意接受这样的制度安排，因为借助财政自主权直接向农民转嫁支出负担。农民是缺乏组织的、脆弱的利益群体，不能主动地参与政策制定，而被动接受制定好的政策。据联合国教科文组织的统计，中国公共教育支出约占全世界公共教育支出的1.2%，而负担的三级正规教育学生却占全球约20%。中国农村教育经费短缺现象严重。（注：何广文，冯兴元，李莉莉.农村教育融资问题研究.国家行政学院学报.2003.(5).） 三、从法治的视角看，作为弱势的农村教育未能享有法律上的公平 法律维护统治阶级的文化与利益，控制社会稳定；调节社会关系，促进社会发展。教育法调节的社会关系：行政机关与学校的关系、行政机关与教师的关系、学校与教职员工的关系、学校与学生的关系、学校与社会的关系。反映在教育上，是把教育纳入法律调节的领域，严格按法律规范运转。国家依法管理教育，公民依法享有受教育权利，学校依法从国家与社会取得经费，学校按各种规章制度运行，各项工作有明确规范，组成多维的协调一致的法律调整系统。（注：劳凯声著.教育法论.江苏教育出版社.1993.(19、12).）中国农村教育始终处于弱势地位，但这一社会关系矛盾并未获得法的调节。 《中华人民共和国教育法》第十条规定“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区发展教育事业。国家扶持边远贫困地区发展教育事业。国家扶持和发展残疾人教育事业”；第五十六条规定国务院及县级以上地方各级人民政府应当设立教育专项资金，重点扶持边远贫困地区、少数民族地区实施义务教育。专门强调了少数民族、边远贫困地区、残疾人这几种弱势群体的受教育权。的确，对少数民族、边远贫困地区、残疾人都应该关注，但是，对于城乡二元结构中一直处于经济与社会发展弱势的农村人口，占总人口70%，其“受教育权”始终是教育中的老、大、难问题，其“依法享有平等的受教育权”却未予提及。 第五十七条规定：“税务机关依法足额征收教育费附加，由教育行政部门统筹管理，主要用于实施义务教育。省、自治区、直辖市人民政府根据国务院的有关规定，可以决定开征用于教育的地方附加费，专款专用。农村乡统筹中的教育费附加，由乡人民政府组织收取，由县级人民政府教育行政部门代为管理或者由乡人民政府管理，用于本乡范围内乡、村两级教育事业。农村教育费附加在乡统筹中所占具体比例和具体管理办法，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”第五十九条规定：“经县级人民政府批准，乡、民族乡、镇的人民政府根据自愿、量力的原则，可以在本行政区域内集资办学，用于实施义务教育学校的危房改造和修缮、新建校舍，不得挪作他用。”这两条是84项条款中提到“农村（乡镇）”的仅有2项条款，但却不是从农村教育弱势地位的国情出发向农村倾斜。相反，要求乡人民政府组织收取“农村乡统筹中的教育费附加”或“本行政区域内集资”以“用于本乡范围内乡、村两级教育事业”。由于“乡、村两级教育事业”主要是义务教育。因此，该条款违反《教育法》第九条的“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”。农村人口要自己筹款接受义务教育，而不能像城市人口那样平等享有国家提供的受教育权。
