中图分类号：F129 文献标识码：A 文章编号：1003-5230(2005)04-0119-07 清朝末年是中国传统制度向近代制度转折的肇始期，它从社会经济的各个方面开始了中国近代化的艰难转轨。中国在漫长的古代社会逐渐形成的具有中国特色的财政制度在清朝末年已难以为继，不得不参照西方近代财政体制进行改革。清末财政体制改革的酝酿和展开，推动着中国近代财政思想的产生和发展。因此，清朝末年中国传统财政思想亦开始了近代转型的历程。目前，学术界尚无研究清末近代财政思想转型的专题学术论著，有些论著虽有涉猎，但都语焉不详。本文主要从预算思想和中央与地方财政分权思想两个方面管窥中国财政思想早期近代化的历程。 一、西方预算思想的传播 中国是一个具有悠久历史的文明古国，很早就出现了国家预算制度和国家预算思想，但立足于农耕文明和封建专制制度之上的中国古代预算和预算思想只能算是国家预算和预算思想的萌芽。因为：第一，统治者个人的财产、生活收支与国家财政的收支没有严格的区分，财政收支往往因皇帝或大臣的随意性而变化，因而不可能有完整系统的国家财政管理制度来规范皇室财产、生活开支与国家财政收支活动。第二，由于商品货币关系尚不发达，不可能对国家财政收支事先进行详细的计算。第三，古代专制社会财政收支及财政监督之权均操之君主，国家财政的收入和支出没有严格的程序和手续，更没有审批的机关。中国历史上的思想家论述财政收支规模、结构的较多，而对预算的完整性、公开性论述不够，特别是让广大纳税人行使决策、监督权论述不够。可见，没有近代民主政体就不可能有严格意义上的国家预算制度和思想。中国近代预算思想和预算制度不是从中国社会内部自发产生的，而是伴随着近代西潮东渐而从西方舶来的。 早在19世纪末，一些曾经到过西方的中国人（主要是清廷驻外使馆人员和留学生及个别赴国外旅游的人）和在华传教士就在他们的著作中开始片断地向中国引入西方预算知识，有些人还主张仿效西方，建立中国的近代预算制度。中国近代著名的思想家、企业家郑观应在其1893年刊行的名著《盛世危言》中建议颁行“度支清帐”（即国家预算），他说这是中外各国“通盘理财之法”[1]。曾任驻日本公使馆参赞和驻美国旧金山领使馆总领事的黄遵宪在其1887年定稿、1895年刊行的《日本国志》中介绍了西方的预算制度：“泰西理财之法，预计一岁之入，某物课税若干，某事课税若干，一一普告于众，名曰预算。及其支用已毕，又计一岁之出，某项费若干，某款费若干，亦一一普告于众，名曰决算，其征敛有制，其出纳有程，其支销各有实数，于预计之数无所增，于实用之数不能滥，取之于民，布之于民，既公且明，上下孚信。”[2] 值得注意的是，黄遵宪在这里将英文“Budget”一词直接译为“预算”，这是迄今所见汉语中第一次出现“预算”这一词汇。《日本国志》一书取材于日本，该书作者在日本担任驻日本公使馆参赞长达5年之久。可见，就像中国许多现代经济名词转译于日文一样，“预算”一词亦是从日本舶来的。 康有为在戊戌变法期间所作的《日本变政考》中，主张仿效西方，实行预算公开。他说：“西泰国计，年年公布，有预算决算之表，……今吾户部出入，百官无得而知焉。……是益以愚我百官而已。与民共者生爱力，不与民共者生散力。”[3](P109)光绪帝采纳变法人士意见，诏令改革财政，编制预算决算，此诏固随变法失败末及施行，而“预算”一词却因此为人们所习知。 与此同时，不少来华外籍人士（主要是传教士）也注意到中国的财政问题，他们引述日本或俄国实行预算制度以证明清政府也可以采取预算制度。如1896年某英人曾撰《驻日本英使预计日本度支》一文在中国发表，文中提及“预算”这一财政名词。美籍来华传教士林乐知(Young John Allen 1836-1907)也在其文中一再提及预算一词[4](P151)。 大体说来，19世纪末中国思想界对于西方预算制度的介绍仅停留在常识的水平上，未能进入到理论领域。20世纪初，随着大批留学生走出国门负笈东洋，中国对西方的预算制度和预算理论了解的人越来越多，认识也不断深化。与此同时，清末预备立宪将建立现代财政制度作为改革的重要内容之一，其中尤以建立国家预决算制度作为财政改革的重点。预决算制度改革实践的需要，也推动着当时思想界预算思想的系统和深化。 1904年11月29日《时报》发表该报记者所撰的《论今日宜整顿财政》一文，对西方预算制度作了较全面、深入介绍。 该文指出：“财政之最要者，莫如预算……国家愈文明，则其岁出岁入之费愈多，则其预算之法亦愈精密。预算有岁出岁入。今日吾国之所宜讲求者，莫如先筹岁出；岁出有单预算，有复预算，吾国之所宜讲求者，莫如单预算。所谓单预算者，合经常与临时而一之。而所谓复预算者，则分经常与临时而二之者也……今后户部宜制一单预算表式，不立经常、临时之名……虽然，此特理想之预算矣。若实行之，则恐不能，何以故？以行政机关紊乱，故夫财政学与行政学本相钩连，因预算财政不然不委之行政官吏，欲整顿财政先宜改良行政机关。”[5] 这段话的基本观点是：西方预算有收入预算和支出预算，而支出预算又分单预算和复预算，中国应仿效西方先对支出进行单预算；建立预算制度，必须同时进行行政机构改革。此一预算制度改革必须首先进行行政体制改革的思想是颇有见地的。
