国家的意愿能力与解决收入差距的政策选择

      中图分类号：F019.6 文献标识码：A 文章编号：1009—8879（2002）01—0025—04

      一、分析框架与问题所在

      一个国家的收入差距问题是否得到解决，并不单纯是自然禀赋、技术、人才以及经济自身的增长绩效所能决定的，往往具有深刻的政治经济学原因。本文认为一国中央政府的介入既可能缩小收入差距，也可能导致收入差距的拉大。结果如何，则取决于中央政府解决收入分配差距问题政策的意愿和是否具有足够的财政能力，如表1所示。

      

      这一框架假定，如果不支付成本，中央政府是宁愿实现社会公平而使收入差距缩小的。因为收入差距拉大会导致社会动荡，影响、甚至阻碍改革开放的顺利进行；会给中央政府带来很大的麻烦，并对低收入群体和低收入地区进行转移支付。但问题在于，解决收入差距问题，实现社会公平存在机会成本，即失去效率而损失总体经济增长，因此中央政府宁愿优先选择效率而兼顾公平或者放弃公平。

      其次，假定中央政府的行为是短期的。它更注重短期的经济增长，中央政府则不会偏好于缩小收入分配差距。道理很简单，集中力量提高效益更有利于短期经济增长，而注重解决收入分配差距问题尽管对长期经济增长有利，但其绩效往往需要一个较长的时间才能得以体现，因此很难纳入某一届政府的效用函数。

      在第Ⅰ的情况下，中央政府解决收入分配差距问题的意愿和能力都较弱，收入分配差距问题不可能解决。在第Ⅱ的情况下，政府解决收入分配差距问题的意愿较弱，但国家财政能力却较强，这会导致收入分配差距的扩大；在第Ⅲ的情况下，虽然政府解决收入分配差距问题的意愿较强，但国家财政能力有限，因此没有能力向低收入群体进行转移支付和加大扶贫济困的力度，也就不会缩小收入分配的差距，只有在第Ⅳ的情况下，国家既有较强的解决收入分配差距问题的意愿，也有强大的财政实力。收入分配差距才会导入缩小的路径，从而实现公平与效率的协调。

      政府解决收入分配差距路径的确定本身是一个博奕过程。中央政府即便有较强的解决收入分配差距的意愿，也不一定会做出相应的决策。或者进一步说，即使做出了相应的决策，也不一定能付诸实施。中央政府的决策或在博奕过程中所处的地位与支付取决于它的经济能力。据此可以说明，中央政府的财政能力是解决收入分配差距的一个关键因素。

      另外，在这个博奕过程中，地方政府也起着十分重要的作用。在公平与效率的问题上，我们假定如果选择公平没有成本的话，地方政府同样会选择公平，问题在于地方政府是中央政府的代理人，其目的是追求能被上级观察到的政绩最大化。“中央或上级官员从‘德、智、勤、绩’几方面考核下级官员，前三个方面比较抽象，只有‘绩’具体，绩主要是通过当地经济发展水平和社会稳定来体现，”［1 ］尤其是以当地经济发展水平体现出来。地方政府为了充分体现“绩”，首先他们的流动偏好是选择收益分配差距拉大而促使经济发展，只有当差距拉大严重危害到社会稳定时才会选择公平。公平的体现度仍然取决于地方政府的财政能力。一般来说，在制度变迁的初期，收入分配的差距与地方政府的财政能力成正比。即第Ⅱ种情况，只有当社会稳定较差时才会体现解决社会公平。这就说明了为什么改革开放以后，随着地方政府财政能力的增强，地方政府权力的增大，而收入差距却进一步拉大。由此我们可以推出，只有中央政府真正有能力时才会解决收入分配差距的问题。

      二、分配政策的演进及其绩效：一种分析性描述

      1949年—1978年改革开放以前，在公平与效率的路径选择上，中国基本上推行的是分配结果的公平。

      但国家推行区域间、劳动者之间的平均主义愿望与能力在这期间并不总是形影相随的。即使在那样一种均等化程度很高的状态下，仍然存在和隐藏着一些不平等的因素。主要体现在城乡之间的收入差距比较大。据世界银行的计算，中国城乡居民人均收入的比率是2：5（1979年），这说明当时的“中国虽然存在着不平等，但总的说来还是一个高度平均的社会”。［2］这是由于中央政府既有实现公平的愿望， 又有解决收入差距的能力。因此，改革开放前我国是一个高度平均的社会。

      改革开放以后，中央政府对公平与效率的分配原则作出了重要调整。调整的着眼点在于：走出“平均主义”，低效率的分配制度，寻求支持经济高速增长的分配原则。所以，改革开放一开始中国的决策者就提出了“让一部分地区、一部分人先富裕起来的政策”，［3 ］这一政策的目标是克服收入分配上的平均主义，强化激励机制，提高效率，最终实现共同富裕的效率优先型路径。中央政府之所以选择效率优先的路径，是因为改革开放前中央政府推行平均主义的路径导致人民贫穷。但更值得注意的是：第一，西方资本主义经济的强劲增长导致中国相对经济实力下降，特别是东南亚奇迹带来的周边国家与地区的迅速崛起，使中国面临着越来越大的外部竞争压力。这种压力的逻辑结果是中央政府发展思维被激活，而发展思维的核心是经济增长，提高经济增长速度本身又必然要求中央政府在“效率”与“公平”的选择上必然优先选择“效率”而兼顾公平。第二，改革开放以来，随着效率优先的选择，权力的下放，权、责、利的明确，中央财政能力逐步下降，解决收入差距的能力也逐步下降，而财政收入状况较好的东部地区与财政收入较差的中西部地区的收入分配差距逐渐拉大，由于劳动者的禀赋不同、受教育层度不同等进一步拉大个人收入分配的差距。