大学内部治理的困境与出路

       中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1674～5485(2015)08～0001～07

       一、引言

       随着我国教育事业的不断发展，高等教育成绩卓著，表现之一就是高等教育进入大众化发展阶段。长久以来人们关注的是高校培养的人才如何与经济社会发展相适应、高校发生的各类腐败案件、各种学术不端行为等，却忽略了高校内部存在着政治权力和行政权力运行矛盾、行政权力泛化学术权力弱化、师生民主管理和监督权难以发挥等现实问题。解决高校面临的这些问题需要从根本上建立现代大学制度。大学章程是高校向现代大学制度迈进的重要保障，是高校基础性制度的重要组成部分，素有高校“宪法”之称，在大学管理制度体系中居于核心位置。[1]大学章程是以条文形式对学校的重大事项，如性质、宗旨、举办者、基本制度、任务、组织结构、教职工、学生及校友、社会服务、资产管理等做出全面规定所形成的规范性文件。[2]“一个大学能走多远、能变多强，不是取决于其规模和一些具体指标，而是取决于基础性制度的完备程度。”[3]大学章程作为现代大学制度的有效载体和有机组成部分，在高校内部治理中起着重要作用。

       本文从我国东北、华北、西北、华中、华东、华南和西南七大地理区域各选1所“985工程”高校作为研究对象(分别选取吉林大学、北京大学、西安交通大学、武汉大学、华东师范大学、中山大学和重庆大学)，将研究视角聚焦于这7所大学章程关于内部治理的文本规定上，通过对这7所大学章程中有关内部治理的文本解析，分析目前我国高校内部治理存在的困境，提出完善我国高校内部治理的路径，以期对我国高校依法办学和内部治理有所裨益。

       二、样本高校章程概况

       本文从高校性质、教育部核准章程发布的时间、章程章节和内容结构等方面对选取的7所“985工程”高校章程的概况做简要梳理，概况详见表1。

      

       为了加快教育部及中央部属高校章程的建设步伐，2013年教育部发布的《中央部委所属高等学校章程建设行动计划》(以下简称《行动计划》)规定，从2013年9月起到2015年底，教育部及中央所属的114所高校完成章程的制定和核准工作，并且就这些高校章程完成时间做出了具体规定，特别指出“985工程”建设高等学校原则上于2014年6月前完成章程的起草和报送核准工作。通过表1可以发现，所选取的7所大学章程都是在2014年经教育部核准之后发布的，都是在《行动计划》规定的时间内完成了章程的制定工作。其中《中山大学章程》在章程结构上划分较细包含了12章内容，是所选取的大学中大学章程章数最多的，而《武汉大学章程》涉及7章内容，是这几所大学章程中章数最少的。从字数上看，《华东师范大学章程》文字是这7所高校当中最简练的，全文共计约7489字，《重庆大学章程》全文约12363字，是这7所大学章程字数最多的。总的看起来，这7所“985工程”大学章程的结构和内容都是严格遵照《高等学校章程制定暂行办法》的核心精神和《中华人民共和国高等教育法》的相关内容制定的，虽然各校章程结构组成上各不相同，但是基本都由序言、总则、教职工、学生、治理机构、外部关系、学校标识、附则等构成。

       三、基于大学章程文本分析的高校内部治理困境

       高校内部治理事关学校各项事务的运行和发展，是大学章程最重要的内容之一，也是大学章程的核心内容。[4]高校内部治理主要包括政治权与行政权、学术治理、民主管理权及这些权力的运行规则。[5]本文聚焦于大学内部治理中的党委政治领导权与校长行政权运行、教师学术权、师生民主管理与监督权这三种高校最重要的内部治理权，参照7所大学章程的文本规定，对现实进行探析。

       (一)党委政治领导权与校长行政权在高校内部治理运行中存在冲突

       我国实行的是中国特色社会主义党委领导下的校长负责制，党委行使政治领导权，校长行使行政权，理论上两者应协调运行共同促进高校各项事业发展。高校党委是各项事业领导的核心，一般而言党委权力体现在对学校事务的宏观管理上，包括执行党的方针政策路线、保证社会主义办学方向、做好事关学校改革与发展的重大决策和思想政治工作以及开展学校组织建设、作风建设和反腐倡廉建设等。校长则全面负责学校各项行政、教学、科研和其他工作。两者看似分工明确，但在实际运行过程中会出现诸多问题，主要表现为政治权力的“一把手”与行政权力框架下的“一把手”的对峙，即以书记为代表的党委与校长意见不合或者难以协调。如何处理高校这两种最重要的权力关系显得尤为重要，处理不当不仅与国家的法律法规相背，还可能使双方相互推诿责任，严重者甚至产生权力冲突或斗争，成为学校权力内耗的根源。

       从所选取的7所高校章程看，都用较大篇幅对党委和校长职权进行了规定(见表2)，都对党委是学校各项事业的领导核心地位予以确认，明确以书记为代表的党委支持校长独立行使职权开展工作。校长是学校法定代表人和行政负责人，具体职责是参照《中华人民共和国高等教育法》和《高等学校章程制定暂行办法》确定的。其中，西安交通大学、武汉大学、重庆大学、北京大学的章程对党委常委会和校长办公会的具体议事程序和规则做了文本规定，明确了这些会议成员的任期、出席人数、表决通过人数及校长办公会人员组成。程序公平是实体公平的重要保障，有利于保障权力运行的规范化。

      

       纵观7所高校章程，党委职责基本集中于“宣传和执行党的路线方针政策”、“宣传和执行党中央、上级组织和学校代表大会决议”、“审议确定学校基本管理制度，讨论决定学校改革发展稳定等重大事项”、“负责干部选拔、教育、培养、考核和监督”、“加强党的思想组织建设”等，表述用的是“宣传和执行”、“审议、确定和决定”，凸显了党委在各项事务中的核心领导地位。各校都在章程中对校长是学校法定代表人的地位予以确认，规定校长职责集中于教学、科研管理和其他行政事项，主要包括“制定学校的发展规划及年度发展规划”、“组织学校正常开展教学活动、科研工作、实施社会服务”、“聘任、解聘教师及其他工作人员等”、“制定学术管理制度和具体行政管理制度”等。各校章程对校长及党委的职能做了明确规定。但是，《吉林大学章程》、《西安交通大学章程》、《重庆大学章程》提到党委对学校科研、教学、学术事务等具有决定权，而这些具体事务应是校长行政权管理范围内的，党委对这些事务干涉过多容易造成校长行政权力较难发挥，党委和校长之间可能会出现因权责划分不清而引起矛盾，不利于学校的整体发展。此外，高校党委成员大都是由组织部门或政府部门任命的，党委代表党和政府权力，实际确立了党和政府在高校中的领导权，这样造成对高校事务干涉过多，不利于高校自主权的发挥。