上个世纪80年代中期以来，我国高等教育的扩展也同样面临着严重的财政制约。不过，当时背景下，高等教育改革更关注于扩大高等教育经费的来源。其中，一个最主要的改革就是，1997年我国高等教育全面实行收费上学的制度，结束了近50年的免费教育制度。让广大学生及其家庭承担部分高等教育成本，似乎已经成为解决高等教育财政危机的唯一出路。近年来，我国高等教育学费涨幅惊人，已经引起了社会各个方面的高度关注。 根据有关资料测算，我国普通高校生均缴纳的学费，1999年为2769元，2000年增长到3550元，增长率为28.2%，2000年学费占人均GDP的比例为50%多。根据抽样调查，1999年高校的平均学费水平约为3613元，平均住宿费水平约为935元，学费加住宿费约占全国人均GDP的71.2%。然而，这个数值与美国相比，1996学年和1997学年，美国高校学杂费加食宿费仅占人均GNP比例的33%左右。与近年来的高收费相比，我国普通高校的生均经常性成本居高不下，从1999年的11854元，增加到2000年的12815元，增长率为8.1%，生均经常性成本占人均GDP的比例高达181%，远远高于80年代英美等发达国家50%的比例。致使高等教育学费占经常性成本的比例由1999年的23.4%增加到2000年的27.7%，已经处于国际较高收费水平。这些事实说明，一方面，由于我国还处于经济不发达阶段，人均收入水平还比较低，因此，进一步加大收费以补偿成本的潜力已十分有限。另一方面，我国培养大学生的生均相对成本太高，资源配置效率还大有潜力可挖。因此，就目前而言，提高我国高等教育资源的配置效率已经成为解决高等教育经费短缺的现实途径。 然而，高等教育经费的配置效率与政府的拨款机制密切相关。由于政府财政拨款仍然占据高等教育经费收入中的重要比例，因此，要优化高等教育资源配置效率，就必须研究政府的拨款机制。理论上说，给定社会认可的高等教育公共资助水平，公共高等教育经费的划拨，一般通过两种途径：一是直接拨款机制，指政府直接（或通过一个缓冲机构）将高等教育经费拨付给高等院校的方式；另一是间接拨款机制，又称教育凭证拨款机制，是指政府将教育经费以对学生直接资助的形式支付给学生，再由学生付学费给学校。 从世界范围看，几乎所有国家都是通过直接拨款机制来对高等院校进行资助的。直接拨款机制通常又可以分为协商拨款、投入拨款和产出拨款三类。在高等院校资源使用效率和提高资源配置透明度等方面，协商拨款最差，投入拨款次之，而产出拨款较高。1985年以前，我国高等教育财政拨款采取“基数加发展”的方式进行分配，属于渐进式预算的协商拨款机制。这种拨款机制的优点是，经费预算分配方式简明、易行，能够简化决策程度，易于政府对高等院校进行集中财政管理；但其缺点也很明显，由于拨款与高校的运行业绩无关，因此，严重缺乏提高资源配置效率的激励机制。1985年至今，我国实行“综合定额加专项补助”的投入拨款方式，这是一种以学生数为单一政策参数的公式拨款。但由于国家对学校的公式拨款是依据平均成本而不是边际成本，因此，某种程度上会刺激高校盲目扩张规模。更为严重的是，公式拨款要求政府拨款机构具备准确的生均成本信息，但通常政府当局难以得知这一信息，从而使政府拨款缺乏客观依据。 总之，无论是协商拨款还是学生数公式拨款，都不利于我国教育资源的有效配置，因此，必须改革现行的高等教育拨款机制。近年来，随着发达国家特别是美国，对高等教育市场化改革也进行了深入研究和讨论，教育凭证拨款机制越来越受到人们的关注。人们期待通过教育凭证而将市场竞争引入高等教育领域。这就是本文所要探讨的话题。 什么是教育凭证拨款机制 目前，世界上只有芬兰在高等教育领域采用了教育凭证拨款机制，其他国家只是在低层次教育阶段进行试验。已经有大量的文献，研究了义务教育阶段的教育凭证方案。然而，文献对于高等教育阶段的教育凭证机制研究，还相当缺乏。那么，什么是教育凭证？现在主要有哪些不同的教育凭证模型？高等教育领域中的教育凭证机制又如何？它与以前政府对学校直接拨款的机制又有什么不同？ （一）教育凭证机制及其不同的模型 教育凭证(education voucher)的设想，最早由当代美国著名经济学家、诺贝尔奖获得者弗里德曼(Milton Friedman)在1955年“政府在教育中的作用”一文中提出，该论文后来被收录在1962年出版的《资本主义与自由》一书中。弗里德曼认为，19世纪后半叶以来，所建立的公共教育制度是一种政府垄断的制度。这种政府包办的公共教育制度，由于缺乏必要的市场竞争的约束，导致了效率低下、资源浪费的现象，因此，无论从经济还是从教育公平的角度看都是失败的。要改变这种状况，采取以往的改革措施是徒劳无益的，唯一的改革办法是走市场化的道路，将市场竞争的法则运用于教育领域。 弗里德曼(1955,1962)严格按照新古典的分析框架，将教育分为义务教育、高等教育和职业培训三种。对于初等教育和中等教育，弗里德曼首先建议废除义务教育的立法；其次，建议改变政府财政直接对公立学校进行拨款的方法，采取直接对学生家长发放教育凭证，使它能够补偿每个学生每年花费在国家认可的教育服务上的一笔特定最大支出。教育凭证的基本运行机制如下：家长取得政府所发放的教育凭证后，将其子女送入政府认可的学校就读，家长用该凭证来支付子女在学校的学杂费，学校将那些通过竞争所获得的教育凭证从政府手中换取现金货币。通过教育凭证机制，学生家长可以自由地为其子女选择学校，不必考虑是公立学校还是私立学校，只要是获得政府认可的学校即可。这样，政府的一个重要作用是审查学校的资格，确保其具有最低的办学水准。在弗里德曼眼里，全部的学校都将是私立的，学校有权拒绝使用教育凭证，也有权收取超过教育凭证外的学杂费。
