一、问题的提出 自20世纪80年代以来，西方国家在政府改革中提出了增进政府责任性、回应性和效率的目标，政府回应逐渐成为各国政府和学术界共同关注的热门话题。中国的政府改革，其实质也是要建设与社会合作共治、确保社会诉求得到有效回应的责任政府。①政府的回应性是责任政府的重要属性。提高政府的回应性，完善政府回应性的相关制度安排，建立政府与社会、政府与公民良性互动机制，是实现善治的重要举措，“回应性越大，善治的程度也就越高”②。及时获取和积极回应公共利益，重视民意、获取民意、政民互动成为国家治理现代化的重要内容。③研究政府回应问题，对于中国政府建设和政治发展具有极其重要的现实意义。④ 无论在何种社会经济环境和政治制度安排中，人们几乎都会期待一个具有回应性的政府。对于传统的西方国家而言，政府的回应性主要依靠制度设计予以程序性的保障，并集中表现为代议制与问责机制。⑤在另外一些国家，虽然并不特别强调代议制与选举问责制等制度安排，却十分注重对民众需求的回应，并表现为一种及时依据民众需求进行相应的公共政策调整与公共物品供给的实质性回应机制。⑥Tang发现，与西方学者认为中国政府不需要回应民意的想当然不同，中国政府是全世界对民意最为重视的政府之一。⑦有不少的研究显示，随着信息网络技术的迅速发展，越来越多的公民选择通过互联网表达自己的态度和看法。中国政府对网络意见的反应时间降低，处理时间缩短，显示出政府回应性不断增强的趋势，⑧政府对通过网络媒体表达的利益诉求回应力度大。⑨与此同时，陈国权和陈杰却认为，在我国现实政治生活中，政府对公民与社会的回应性偏低是一个突出问题，公民与社会的诉求得不到及时回应而积聚的矛盾导致我国地方政民冲突不断。⑩中国政府回应民意的状况究竟如何？民众对政府回应的评价如何？有哪些因素影响其对政府回应的感知？这种感知又会带来哪些积极影响？本文将尝试利用“中国城乡社会治理”(CSGS2015)的全国大样本社会调查数据探寻以上问题的答案。 二、文献回顾 (一)政府回应的内涵 政府回应即“满足公众偏好的能力”(11)，是公共管理中政府“对公众需求和所提出的问题做出积极敏感的反应和回复的过程”(12)。从以上定义可以看出，政府回应的主体是政府，也包括公共管理人员，客体包括社会和民众已有的需求以及潜在的需求。政府回应是一个综合性概念，以对象区分，可将其归纳为对政治指令的回应、对行政程序的回应、对行政目标的回应、对单一公民的回应、对合作方的回应、对冲突需求的回应等；(13)以回应方式区分，李放和韩志明将政府回应分为话语性回应、行动性回应和制度性回应；(14)景云祥认为政府回应方式包括应答方式和行为方式，前者强调政府主动关切民众需求，后者强调要用有效率的行动回应社会要求。(15)景云祥对政府回应的分类与李严昌的分类相似，李严昌认为政府回应包括被动回应和主动回应，被动回应是政府对公民和社会要求做出回应的过程，主动回应的重点则在于从政府的责任意识出发，为整个社会和全体公民谋求长远利益。(16)从以上对政府回应的概念分析可以看出，从政治系统的运行来说，公民的利益诉求仅仅是政治系统的“输入端”，更为重要的是政府能够接收并回应民众诉求。要想构建一个良好的政府回应机制，民众要有参政与表达诉求的愿望和想法，要有通畅有效的渠道和途径来传递利益诉求，政府需要通过包括大众媒体在内的各种信息收集机制，了解民意并衡量大众需求，(17)并通过制度供给、具体行政行为做出积极回应。(18)也就是说，不管是主动回应，还是被动回应，建立政府与民众之间信息沟通的桥梁至关重要。有了这些桥梁，双方能就社会政策制定前乃至整个社会政策过程中的一些重大问题实现沟通、交流和合作，让公民和地方政府直接地、零距离地对这些问题面对面交谈，克服以前沟通的困难，从而在社会政策层面有效实现地方政府的回应性。 (二)政府回应民意诉求的动机 那么，政府为什么要回应民意呢？哈贝马斯的合法性理论认为，合法性是政权得以存在的重要条件。统治制度的稳定性取决于民众的认同，为此政权要尽量保证民众合法要求的满足。在西方国家，政府回应民意的压力主要是自下而上的，一方面，民众直接通过政治运动向政府提出利益诉求；(19)另一方面，民众通过选举活动间接向政府施加压力。(20)政党为了赢得选举，就必须密切关注选民的诉求，必须满足或迎合选民的需求。(21)也有学者提出，威权体制中的政府及领导人，其实有更强烈的动机来回应民众的诉求，因为他们不借由形式上的竞争选举来获得合法性，所以会更加仰赖实质性的民众支持。(22)越来越多的研究显示，不管是出于政权稳定的需要还是国际组织的影响，中东、北非和东亚、南亚一些国家都越来越强调政府回应的重要性。(23)在政府回应的过程中，地方政府直接面对民意，(24)担负着向民众传达中央政府政策文件及向中央政府传递民众意见的责任。 我国从古代开始，就十分重视民意。孟子在《孟子·尽心下》一书中说：“民为贵，社稷次之，君为轻”，肯定了人民的地位与作用；《荀子·王制》的“君者，舟也，庶人者，水也，水能载舟，亦能覆舟”说明了“得民心者得天下”。从商朝开始，我国古代执政者就很重视民意的作用。比如周武王提出的“敬德保民”口号，指的是要尊重人民的意愿，就要采取各种不同的方式听取人民群众的意见，然后根据这些意见来实施政治，尽可能实现群众的愿望。中国共产党从执政之初，就提出把全心全意为人民服务作为根本宗旨，把密切联系群众作为三大作风之一，要求党员干部坚持走群众路线，要做到问政于民、问需于民、问计于民。由此可见，回应民众诉求，是政府获得民众支持，从而获得合法性的重要手段。 地方政府回应民意诉求，有来自以下几方面的压力。 一是来自上级官员的压力。 中国在革命战争年代找到了群众路线这一法宝，并在之后的执政实践中始终强调群众路线的重要性，要求领导干部必须充分了解民众的普遍性需求。而在干部考核和提拔中，群众口碑和意见也是非常重要的测评标准之一。(25)出于一种对行政组织守法履职的监督，政治领导会通过各种手段干预行政官僚的回应行为。(26)这种自上而下的压力，使得地方政府官员必须关注民众的利益诉求。 二是来自普通民众的压力。 Distelhorst和Hou发现，地方政府官员之所以迅速回应，是由于作为代理人的基层官员担心公众向上级政府举报其渎职或者贪腐行为。(27)在现代信息技术和新媒体的助力下，民众就事关切身权益的问题的表达热情日益高涨。如果民众表达渠道不畅、合理诉求得不到政府的回应和满足，则可能演变为影响政治稳定的潜在因素。政府对群体性事件尤为敏感，当“坏”消息已经散播而群体性事件正在形成时，政府公开的回应是节省时间和精力的重要策略。(28)对于基层政府官员而言，公开回应群体性事件，表明了他们对事件的关注以及要解决居民困难、问题的意愿和决心。
