在中国古代，所谓的“官场”包含两个要点：一是官拥有权力。但是，这种权力只能上承天子、下施于民，要求“臣下奉宪，无所失坠”①。二是官不能拥有过多、专断的权力。因此，在设官上是以互相牵制为目的，进而形成严密的监察制度，以期实行有效控制。明清时期，府县官是“亲民”的“父母”之官，该府县的百姓都是他的“子民”。由于“子民”众多，士、农、工、商分属不同的层次，因此，各自按照自己的生活方式生活着，官府不打扰他们，他们也不会去烦扰官府，如费正清(J.K.Fairbank，1907-1991)所讲：“地方士绅和农民凡事只靠自己打点，仅在紧急情况出现时需要请示朝廷。”②然而，官府的权威始终存在。这种权威，虽不经常去干涉民众的生活，但也是无事不管。 一、府县衙门内的政治势力 经过朝廷任命或由督抚委署的府县官，在领到行移勘合之后，便可走马上任了。但“上任”谈何容易，等待他的将是一批难以驾驭并且缺乏了解的吏典和胥役，还有窥探觊觎而又对他不无戒心的佐贰和属官们，更有一些难以设想而从不相识却也关系到他们施政和声誉的士绅豪族等等；因此，在新官接到任命的欢喜之后，心情稍微稳定之时，就不得不考虑这些问题。饱经世故而又深知地方利弊的明太祖朱元璋，似乎很明白其中的奥秘，颁下《到任须知》：“此书虽粗俗，实为官之要机，熟读最良。”③翻开《到任须知》目录，依次罗列31条④，可谓事无巨细，叙述周详，为官者一读，不能不明白官署事理。驭下有术而深明吏弊的清雍正帝，发布《钦颁州县事宜》，对府县官施政的要领和应该注意的问题，无不述其原委，如果府县官“奉全编以为法守”⑤，则能综观全局而洞彻细微。然而，政在人为，面对人治社会的现实，府县官即使把这些书读得烂熟，也不免当局者迷，进入人为布置的陷阱之中；而这些陷阱，都是左右他们的政治势力所设置的。 以府县衙门政治等级而言，身处第一等级的，毫无疑问是府县正官。他们身为本府县之首，号称“民之父母”，为本府县的“正堂”。以知府而言，“今之郡守，古之诸侯也。铨曹抡才上闻，俞(谕)旨以授”⑥。以知县而言，号称“百里小侯”。这些正官“出则舆马，入则高堂，堂上一呼，堂下百诺，见者侧目视，侧足立”⑦，其威严和气势非同一般。虽然在整个官僚群体中，府县正官不过属于中下等之列，处在承上启下的位置，受到多方的制约，其本身处在一种上方苛察、左右交攻、下属欺蒙的险恶环境中，不得不为自身能站住脚或升迁而使出浑身解数来处理周围各种政治、经济、行政、人际关系，但仍不失为本府县官吏群体中的最高尊荣和地位，他们“打骂得人，驱使得人，势做得开”⑧。即使如此，府县正官的权力必须要获得来自上司的支持，其权力的实现则要通过左右及下属的执行，若无上司支持与左右、下属的执行，他们在本府县的权威也是很难实现的。 第二政治等级是府县的佐贰官。佐贰官在职务上除了是主官的辅佐外，还分掌粮马、巡捕等事，在治地较广、事务繁多的府县，还有自己的分管区域。佐贰官有自己的办公衙署，与正官分厅治事，可以说主官之事即他们之事，正官之责就是他们之责。在地位上，除正官之外，他们也是本府县的主要长官。从任命来看，他们也是朝廷的命官，是持朝命前来的，正官对他们不得不以礼相待。在统属管辖关系上，按事务也有他们的上级佐贰官，其所办理的事务除禀告正官之外，还要定期向上级佐贰官汇报。按领属，他们受本府县正官的管辖，其所办理的事务，包括向上级佐贰官汇报的事务，均要有本府县正官的认可方能成行。也就是说，他们不承担府县的主要责任，以致“涉笔占位署惟谨，惟长官之听，漫不可否事”⑨。从与正官的关系来看：正官对他们有参评之权，在参评中加以不利的评语会影响到他们的前程。明代的佐贰官听调于巡按，听命于巡抚，清代则由督抚调命，督抚按都有弹劾府县官的权力，也可以暂时委署佐贰以办理府县事务；从政治关系的角度来看，似乎佐贰官与督抚按的关系更近，也就不得不使正官畏惧三分。佐贰官与正官乃是同僚，在正佐相互辅助监督机制下，正官也不得不尊重佐贰官，即便是在正官负责制下成为僚属，也不得不以礼相待。这些同僚最为难处，“傲则怨而谋蘖之，和则易而狎侮之”⑩。正官与他们实际上是犬狼对峙的状态，彼此都畏惧对方，又在观察对方的弱点，以期占据优势地位。 第三政治等级是首领官(属官)和教职。明清府县设置首领官，使之率领府县诸吏以办理文书事宜，是幕僚参谋。“凡所施行诸事，议论已成，正官、首领官亲行草稿，役吏精书之，而乃书押印行，所以事多端正，并无过误稽迟。”(11)朱元璋对他们也寄以厚望，亲自把荐举首领官之事纳入《大诰》之中(12)。但事与愿违，府县首领官并未显示出参谋作用，反而渐渐降为属官，去管巡捕及民间争斗小事，变成卑微的杂职，以至被上官捶杵相加也无处申诉、被人轻视而看不起的人，除渴望受到别人尊重外，还有一种报复心理；因此，他们一旦得到尊重，就会自高自大，做起事来比轻视他的人更轻视别人，所以，这些人“位卑而言高，禄微而谋大，黑白出于唇吻，曲直任其心胸”(13)。他们在本府县内虽比不上正官那样被人尊重，也比不上佐贰官那样有资本与正官犬狼对峙，但毕竟有自己的衙署，拥有十几名可以任他指挥的胥吏和差役，在正官不能下乡的情况下，他们可以带上十几名虎狼衙役巡行于城市乡里，也是八面威风。在清代府县不普遍设置佐贰官的情况下，首领官则兼领佐贰官之事，也是在本府县令人瞩目的人物。
