中国改革开放已经走过40年历程。改革开放就是中国的治道变革。中国的治道变革是一场广泛而深刻的、具有世界历史意涵的治理革命。这场治理革命，以旧式的计划经济体系向市场经济体系的疾速跃迁，为世人所熟悉。其中，关乎国家治理体系现代化的转变①，构成中国改革开放40年的核心主线。面对改革开放40年，其历史过程的复杂性和前景的诱人，不仅挑战了国际学术界的既定社会科学知识定势，改写了现代社会科学主要学科的解释进路，同时也刺激着那些试图预测中国改革开放未来的人们的自信心。中国的治理体系现代化的转变，究竟走过了一个什么样的历史过程？又会走向何方？这是一个激动人心的难题。相比而言，论者对前者的刻画可能相对容易，在体制的宏观、中观与微观的三个界面上，中国改革开放呈现的相关变化较为明晰。但中国的改革开放究竟会走向何方，则是一个需要突破既定社会科学思维的难题。 一、中观着力：中国改革成功之道 中国改革开放的成功，在于实现了国家治理体系现代化的转变，这是论及中国改革开放成功之道的学者之间难得的共识。但这个治理体系现代化的转变是如何实现的，又呈现为一种什么样的具体状态，则是一个人见人殊的问题。从总体上讲，中国的治理体系变化范围之广、程度之深、影响之大，举世罕有。但如果说中国的治理体系发生了整体结构上的转变，就会让人感觉有些牵强。如果将中国治理体系现代化的转变区隔为不同的层面，并指认其中的一些构成要素的重大转变，是可以达成共识的。这是中国治理体系现代化的转变必须区分开来审视的两个构成面：从总体上讲，中国的国家治理体系的根底并未发生转变，在“两个30年互不否定”②的政治定位中，确实展现了关乎中国治理体系核心要素的不变性。其中尤为关键的因素就是执政党政治地位的不变性与意识形态的既定性③。但在国家治理体系的具体构成面上讲，变化又是令人瞩目的：一是关乎执政党与执政的次级理念与具体制度安排出现了巨大变化。二是涉及国家经济增长的诸制度发生了令人称奇的重大调整。三是在经济社会生活的日常事务中，国家权力几乎全然退出，浮现出一个相当自主的自发秩序。这三种变化对中国经济总量迅速增长的影响是不同的。其中以涉及经济增长的种种制度变化最为关键。如果将执政党的基本理念与制度安排视为宏观机制，将政府与市场运作的关系性制度看作中观机制，而将价格等市场运作的具体因素作为微观机制的话，④那么可以说，正是中国在中观体制上重塑了政府与市场的关系性结构，才有力推动了中国经济总量的迅速增长。 中国体制之变带来的经济强势增长，在经济学界曾经引发广泛争论。其中最为知名的是林毅夫与张维迎之间进行的辩论。他们二人之间的分歧，主要在政府主导市场，或是市场能够自主上面⑤。这一话题，本是在西方规范的市场经济中所谈论的政府功能和市场作用，其对中国转型经济体而言还显得有些隔膜。在规范市场经济条件下的政府调节，是因为政府被安顿在依法行政的位置上，其调整方为有效；而市场自主，也需要在市场规范化运作的前提条件下，才有可能。林张二人似乎都存在某种错配：对林而言，在依法行政的政府框架正在建构的情况下，政府的调节有时很难一步到位，而且有时会干扰市场的正常运转。对张而言，警惕政府走形时却忘记了中国市场的被塑造机制，一个尽力依法行政的政府对之的适度管控是必要的。因此，林张二人的论述都需要设置一个依法行政政府的先设条件，并同时对市场与政府失灵抱有警觉。 在依法行政的政府架构正在建构起来的情况下，争论在经济发展中政府或市场究竟谁更能发挥决定性作用，不可能得出众所公认的结论。就此而言，确立起一个依法行政的政府机制，可能是一个相对于政府谋求经济发展问题而言，需要先行处理好的问题。确立依法行政的政府体制，其实就是建构一个民主的行政国家(administrative state)的问题⑥。换言之，公共行政问题并不是单纯的政府效率问题，而是涉及到国家政治理念、民主政治建构以及组织效率等复杂问题的国家政治机制。 在改革开放以前，中国的国家机制是党政一体。在这种体制中，党政不分与以党代政是常态，不存在一个具有独立功能的行政国家。在将近30年中，中国的国家运行依靠的是政党力量统纳一切即垄断一切资源的政治性国家或革命性国家。1978年国家开始进入改革阶段，开启了一个独具中国特色的“后革命阶段”。在这一阶段，中国的国家运行机制发生了广泛而深刻的变化。其中一个重要的变化就是在国家的政治权力结构上，释放了行政国家。换言之，党政一体的旧式国家体制，转变为“党政分工”的新型机制，既让行政国家具有了国家诸运行形态的相对独立地位，也就开辟了一个以优化国家行政功能，实际上也就是围绕政府而不是政党的政治-行政功能来提升国家管控绩效的新路。 以政府围绕民主追求绩效来行使的公共行政，是中国市场经济得以迅速发展的重要动力之一。在改革开放之前，政府直接依靠刚性计划配置资源，对长期、稳定的经济绩效缺乏保障。改革开放伊始，国家权力机构就进入一个重组状态：此前完全缺乏独立意义的行政国家，在国家政治架构中具有了相对独立的地位：在改革开放前“党的一元化领导”的国家权力架构中，政府实际上成为执掌国家权力的政党意志的执行机构。这个时期，政府与市场的关系完全被安置在政党与计划的关系之下，既没有塑造一个配置国家日常行政资源的、相对独立的政府权力形态即行政国家，也不存在一个与政府权力若即若离、相互影响的市场机制。这个时代，中国国家权力的整个机制运作处在一个高度统一的状态。尤其是在“文化大革命”阶段，政党与国家权力的混生状态更是直接限制了行政权力的有效作用⑦。
