中图分类号：C912.2；D3632.9 文献标志码：A 文章编号：1009-1971(2013)05-0001-10 多年来，学术界(尤其是法学和政治学界)把对权力的制约大都放在正式制度上来讨论，强调体制内权力之间相互制约的重要性，也就是对“制度性的力量”的强调。体制外的制衡力量还不成规模，难以对政府的权力起到制衡作用，因此不能激发多大的想象力。不过，也有一些学者一直关注市民社会的发展和成长，比如市民社会的研究，NGO的研究，社会自治组织、社会团体和民间组织的研究等，都有贡献和进展[1]。但是，这类研究大都界定在国家与社会关系的建构范畴之内，而集中在社会权力对公共权力的制衡方面，还不多见。这种状况可能是出于这样的理由：一是(权力)市场经济急需对权力做出制衡和约束，而在政权体制上思考，从制度层面上下功夫，来得更直接、更有效，也更有实质意义。二是社会力量分散而弱小，与之相比，公共权力集中而强大，以不成规模的社会力量与之抗衡，徒增混乱和困扰而已。 基层公共权力是与民众打交道的国家权力，它在人们的日常生活尤其是日常经济生活领域的所作所为，仍然是一个可以自我证明、自我惩戒的权力，其无所不在的独断地位，使社会组织的制衡作用变得毫无意义。同时，权力的寻租和滥用业已成为市场经济生活当中一个必不可少的因素，而且还是一个支配性因素，而社会制衡则差不多被视为一个破坏“现存秩序”的影响因素。基层公共权力与基层社会力量处在一个不成比例的、各行其道的状态当中。 对基层公共权力进行“权力制约权力”的设计，非常必要，但受政治逻辑支配，没有多大的操作性，也没有值得标新立异的创造力，原因是政治体制改革一定要触及基本政治制度，而基本政治制度的刚性则使任何所谓的制度创新变得不得要领或别有用心。然而，市场经济的发展催生社会自治力量的成长，资讯的发达、利益的多元化和相关性，使得它获得联合起来并结成共同体的内聚力，在可预见的未来，它必然会成为确定基层公共权力的边界、约束权力的重要社会制衡力量。 本文从社会制衡的角度，即从“社会制约权力”的角度，来分析基层公共权力的行动范围，表明社会制衡对基层公共权力意味着什么。要阐释的是，社会制衡乃是成长中的社会力量所发挥的重要作用，它对基层公共权力的牵制和约束，是地方社会政治民主发展的方向。 一、多元社会与社会制衡 三十多年的改革开放，社会组织从小到大、从点到面，有了很大的发展，已经广泛存在于社会生活的各种层次和各个领域。①但是，社会组织发展受到的制约和限制也非常多。基本上，现在的社会组织(包括NGO、民间组织、社会团体等)类属还限制在商业类、慈善类、行会等，政治类、宗教类以及国外非政府组织等，还处于严厉的政治控制范围之内。进一步讲，各种社会组织在发展和成长过程中，表现出与秩序(法律秩序、政治秩序、行政规范、社会惯例)的复杂关系[2]，比如“政治正确”(政治合法性)对社会组织的存在和发展就具有实质性意义。概括地说，社会组织的发展和成长依然受到诸多因素——政治上达标、行政上挂靠、社会支持、法律认可——的限制，还不能成为真正意义上的独立的社会自治组织，这种现状的改变有赖于政治民主化进程，有赖于自由民主权利的发展和成长。 反过来说，无论是体制内还是体制外的社会组织，都不是个体的社会成员自愿结成的联合体，都不能确立在自身发展的独立的自主性基础之上。至于那些数以万计的不能获得注册的社会组织，虽有强烈的权利意识和自主性诉求，但大都受到不同程度的压制，或被边缘化处置而不能凝聚起来。《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定(草案)》(于2013年3月14日批准通过)第七项说明中指出：“改革社会组织管理制度。加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律，使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。探索一业多会，引入竞争机制。重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意”，“健全社会组织管理制度，推动社会组织完善内部治理结构。”这对打破对社会组织发展的各种限制因素、发展和壮大社会自治组织、推进社会民主化进程具有重大意义。其中具有突破性的地方包括：一、取消业务主管单位；二、建立依法自治的现代社会组织体制；三、加快推进政社分开，转变行政化倾向，增强自主性和活力；四、向社会组织转移职能等。不过，把这个具有现实性、操作性和一定法律效力的社会组织的改革和发展方案落到实处，需要一个漫长而复杂的制度整合过程。而且，从地方社会组织发展的现状以及地方政府一贯的政治思维上看，要想在行政权力主导与社会组织自主性之间取得恰当的平衡，必然会给现行权力结构带来不能回避的挑战和压力。从根本上讲，现代社会自治组织的发展有赖于政治法治化，有赖于社会民主化，有赖于自由民主权利的发展和成长。 三十多年的经济社会发展，形成社会占用资源的多元化，社会的自主性逐渐增强，一些相对独立的个人与社会力量，以及非营利组织和独立社团得到发育和成长。社会组织的多元化、自主化发展，客观上形成了对国家权力的分割与制衡。大量的社会组织形式已经潜在地构成对基层公共权力制衡(亦即社会制衡)的基础性条件。 社会制衡理论②的核心在于：现代社会是一个高度利益分化的社会，而利益分化形成若干社会团体，权力与各种社会功能应当由这些相对独立的社团、组织和群体，以一种分散化的方式来行使和承担。一个由多种独立的、自主的社团组成的多元社会，可以对权力构成一种“社会制衡”，或者说，一个独立于国家的多元的、自我管理的社会，是民主社会建构必不可少的条件。
