善政有多重含义，可指良好的管理、清明的政治和出色的政绩，本文则特指好的政府(good government)。在过去的理论研究中，学者主要侧重于研究“善政”的理想模式，从各个不同角度提出善政的目标指向，如“廉洁政府”、“法制政府”、“责任政府”、“有效政府”和“公平政府”,等等，并阐述其具体的内涵及实现路径。但值得注意的是，学者们在阐述这些理想模式时多侧重于在一个特定的模式框架内对某一特定的理想目标进行讨论，而对这些理想模式之间的内在联系及其逻辑发展关系没有给予足够的重视。事实上，善政的特征并非是单个政府理想模式所能穷尽的，其核心理念亦非简单的多个理想模式的叠加。因此，要充分理解善政理想模式的内涵，认识善政的发展规律，就必须从系统的角度，从这些理想模式之间的内在关系入手,探讨善政发展的逻辑。 “廉洁政府”、“法制政府”、“责任政府”、“有效政府”和“公平政府”等理想政府模式并非孤立存在，它们之间也并非简单的并序共存关系。善政如同一个生命体，它的形成有一个成长的过程，其特质有其内在的系统性与整体性，并且其成长历程还遵循自身的次序和逻辑。总体来说，善政是遵循“廉洁政府→法制政府→责任政府→有效政府→公平政府”的轨迹不断往前发展的，前一形态的政府构成是后一形态政府的前提和基础，后一形态的政府则内含了前一形态政府的特点并在此基础上发展超越。在这当中，法治政府和民主政府是善政成长的内在动力，而服务型政府则是善政发展的最终目标。 一、廉洁政府：公共权力的公共运用 善政发展的逻辑起点是廉洁政府，这是由政府的公共性本质所决定的。现代政府产生于公民的协商和同意，其权力来源于公民权利的合理让渡。因此，作为公共组织，政府是人民权力的受托者和公民意志的代表，理应按照公民的共同意愿依法行使公共权力，对关系到每个公民共同利益的公共事务予以管理。如果一个政府不能有效地运用公共权力实现公共利益，那么这个政府也就失去了存在的前提性条件和合法性基础。因此，善政首先拒绝公共权力的非公共运用，如果一个政府运用公共权力谋取私利，进行非公共运用，那就是腐败。廉洁政府的价值内核就是让公共权力为公共利益服务，它首先解决了政府是公共服务组织而不是凌驾于社会之上的利益集团的公共本位问题。也正因为如此，廉洁政府一直是人类苦苦追求的理想政府状态，它构成了善政发展的合法性基础和逻辑前提。 “合法性意味着某种政治秩序被认可的价值——这个定义强调了合法性乃是某种可争论的有效性要求，统治秩序的稳定性也依赖于自身(至少)在事实上被承认”(哈贝马斯，1989)。所以，政府存在的合法性就是建立在公众信任的基础上的，其整个行为，包括其履行职能的活动也都是以公众的信任为前提的。然而，层出不穷的腐败现象在不断破坏政府公共性原则，对政府的合法性造成了直接的冲击。广大人民群众纷纷通过各种途径对政府腐败行为表示不满,政府合法性的丧失严重影响了政治和社会的稳定，同时也动摇了党和政府在人民群众中的崇高地位。各国实践表明，凡是政府清廉的地方，市场经济就发展较好，政府的合法性基础就较为牢靠；凡是腐败纵横的国家，政局往往动荡不安，政府合法性基础也岌岌可危。因此，政府作为公共利益的代表，其存在的合法性基础就在于其行为被大多数公众所认可和支持，而无论哪种形式的腐败，都将侵蚀政府的合法性根基，进而削弱政府的控制力和号召力。 廉洁还是政府有效履行职能的前提。著名政治学家亨廷顿曾指出：“腐化很自然会使政府行政体系受到削弱，或使行政体系的软弱无能长期得不到改善。”(亨廷顿，1988)而行政体系的软弱无疑会阻碍政府职能的履行。具体来说，首先，在经济调节和市场监管方面，由于腐败的存在，在市场经济中容易发生公共权力与金钱的交换,其主要表现为公共权力代替竞争对市场秩序予以不正当干预,对市场资源予以不合理分配。政府干预市场，必然会带来以租金形式出现的经济利益，即“用较小的贿赂成本获得较高的收益或超额利润”(王传利，2004)。寻租作为一种非生产活动，其自身并不创造财富，它只是改变财产的归属关系。因而，腐败破坏了经济的发展，扰乱了市场的秩序。其次，腐败浪费了大量社会资源，强化了既得利益集团的地位，扭曲了收入分配机制，所以腐败也极容易引发广大人民群众的不满，引发社会矛盾和冲突，影响社会的稳定，动摇政权的巩固。因此，建设廉洁政府，是实现善政的底线追求，是善政发展的逻辑起点。 二、法制政府：法高于行政、先于行政 廉洁政府解决了公共权力的目标指向问题,却遗留了公共权力的运行限度问题。政府即使杜绝了公共权力非公共运用的腐败现象，却依然面临公共权力滥用的可能。政府机关在行使职权时具有较大的自由裁量权，再加之个人意志往往具有随意性，所以即便政府公共权力的行使坚持公共性目的，也极有可能对公民的基本权利造成损害，“好心却办了坏事”的事件在当今政府的行为中屡见不鲜。因此，要建设一个好的政府，除了要保持廉洁，惩治腐败外，还要对政府公共行政行为予以规范，对公共行政行为的方式予以明确，真正做到“无法律、无行政”。法制政府的核心理念是“法高于行政、先于行政”。 法制政府意味着公共部门的权力直接来源于法律授权，权力在被授予的同时其行使的边界也予以勘定，权力的行使不得超越法律设定的范围，法对行政行为进行限制，越权无效。一般来说，法律对行政行为的限制包含两个方面：一方面，如果法律有明文规定，政府就必须严格依照法律执行，其行为的范围和方式必须合乎法律规定，这是刚性的限制；另一方面，如果法律没有相关明确规定，行政行为可以自由裁量，公共权力的行使也必须在规定的限度内合理裁量，并遵从法的基本精神，这是弹性的显示。 法制政府要求政府的一切活动都必须以法律为依据，严格执行法律并受法律的约束，反对政府部门拥有宽泛的自由裁量权。这时的行政机关“行使权力的所有行为，即所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须说明它的严格的法律依据。”(韦德，1997)法制政府的优势不言而喻，即它在客观上抛弃了传统政府管理中的人治因素,避免个别领导的任性专断，树立了法律、规则和程序的绝对权威，它以非人格化、制度化和程序化的特征适应了现代社会的理性诉求。但法制政府的缺陷同样十分明显，即过于强调按照严格的法律规则办事而使得行政机关最终形成了一种消极、机械和重程序而不重结果的行政作风，法律存在的滞后性又使得法律不可能适应迅速发展的社会条件，法律条文也不可能涵盖社会发展的方方面面。最终，“对法律、对程序负责”实际上变成“对自己负责”：只要公务员在职权行使过程中按照法律办事，没有触犯法律规章，那么即便是行政结果明显不合理，他也可以轻易开脱自身的责任。
