中国公民社会发展的制度环境影响评估

      中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1009-8860(2006)04-0080-07

      所谓公民社会是指公民在国家或政府和营利性企业之外进行自愿结社和自由交往的社会公共领域，由各种非政府、非营利组织所构成的民间组织或公民社会组织是公民社会的主体。公民社会的发育程度在很大程度上可以由民间组织的发展程度来衡量。公民社会发展的制度环境是对旨在影响公民结社行为和民间组织活动的各种正式规则和非正式规则的统称，这些规则的集合体是决定公民社会生存发展的重要外部条件。制度的设计者和供给者主要是拥有强制性手段和规则制定权的执政党及其政府。制度环境对公民社会发展具有重要的影响作用。对中国公民社会发展的制度环境的评估是一项仁者见仁、智者见智的工作，人们研究问题的角度不同，得出的结论也不尽相同。笔者拟从社会环境、政策层面和民间组织的制度环境等方面对中国公民社会发展的制度环境进行评估：

      1.政治和政治局面是否稳定

      改革开放后我国关于民间组织的相关政策法规表现出强烈的控制型管理取向。而这种控制型管理的目的在于防止出现破坏社会稳定和国家安全的敌对民间组织，防止民间组织从事不利于社会稳定和国家安全的政治性活动，以免重现在一些国家如东欧和某些前苏联国家曾经出现过的公民社会对抗国家乃至推翻国家政权的局面。在政局动荡乃至出现内乱的情况下，除了以夺权为目的的政治性组织会大量涌现外，那些公益性、志愿性、非营利性、自治性的民间组织是难以生存和发展的。因此，维护政权和政治局面的稳定无疑会造就一个有利于非政治性的民间组织发展壮大的有利的制度环境。改革开放后二十多年来，我国基本上保持了政权和政治局面的稳定。我国非政治性民间组织在这二十多年中的迅猛增长在很大程度上得益于政权和政治局面的稳定。但是，控制型管理的政策法规是建立在防范公民社会对抗国家的假设基础上的，它也在有意无意地把公民社会组织塑造为自己的对立面。建设社会主义和谐社会的目标的提出，应当使我们重新思考公民社会与国家的关系。构建公民社会与国家之间和谐与合作的关系应当成为民间组织立法的指导思想，这样控制型管理的政策法规就需要转变为培育服务与监督规制并重的能促型管理的政策法规。我国学者顾昕在借鉴美国学者“能促型国家”(the enabling state)概念基础上，提出国家在促进民间非营利组织发展过程中可以扮演“能促型”角色，一方面着力于建立一个规范的民间组织监管体系，另一方面应采取各种手段培育民间组织自主发展的能力。[1](PP11-17)这一思想对于我们进一步改善公民社会组织发展的制度环境提供了有益的启示。

      2.相关政策法规是否健全和连续

      经过二十多年的努力，我国已初步形成了一个民间组织管理的政策法规体系。但是，正如有的学者指出的那样，我国现行的法律法规体系存在着立法位阶低、体系不健全及法律规制欠缺等问题。[2](PP204-210)我国目前民间组织管理政策法规多为行政法规或部门规章，缺乏一部民间组织的“母法”，因此，有的学者建议抓紧制定《民间组织法》或《结社法》或《非营利组织法》，以作为民间组织管理的基本法。我国民间组织管理法规体系中缺乏针对行业协会、专业性社团、学术性社团和联合性社团以及志愿者工作的分门别类的管理法规。此外，我国民间组织法律规制还存在着重程序规制轻实体规制、民间组织主体资格规制欠缺、行为法律规制欠缺、财产法律规制欠缺、责任法律规制欠缺、监督法律规制欠缺等缺陷。总的来看，我国民间组织管理的相关政策法规还很不健全，需要不断修改和完善。

      我国民间组织管理法规在过去二十多年中处于立新规、修旧规的过程中，新、旧法规之间既有一定的连续性，同时也有很大的差别。例如，在1989年国务院颁布的《社会团体登记管理条例》中民办非企业单位仍等同于一般社团来加以规范管理。但1998年国务院专门颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》来规范有别于社会团体的民办非企业单位的管理工作。1989年颁布的《社会团体登记管理条例》取代了1950年公布的《社会团体登记暂行办法》，但不到10年时间该条例又被新修订的《社会团体登记管理条例》（1998年）所取代。 1998年新修订的条例和原条例相比，在实行登记管理机关和业务主管单位双重负责的管理体制、实行年检制度等方面保持了连续性，但新条例更加严密、细致，具体规定了业务主管单位的五项监督管理职责，进一步明确了年度检查所需提供的工作报告的基本内容。新修订的条例增加了社会团体成立前的批准筹备程序，增加了成立社会团体应当具备的条件的条款，增加了登记管理机关不予批准筹备的五项具体情形，同时将社会团体违反条例的规定应受处罚的情形从五条增加到八条。新修订的条例的条款数比原有条款增加了八条，对成立社会团体的限制性规定大为增加，监督管理的严密程度大为增强。再如，1988年国务院颁布了《基金会管理办法》，但它在16年后即被国务院新颁布的《基金会管理条例》所取代。《基金会管理条例》的法律条款为七章四十八条，而原有的《基金会管理办法》只有十四条。新颁布的《基金会管理条例》在坚持双重负责的管理体制的同时免除了中国人民银行审查批准和监督管理的职责，相关的职责被分解到各业务主管单位承担。新颁布的《基金会管理条例》还将成立基金会的基金数额大幅度提高。在增加限制性规定和加强监督管理的同时，《基金会管理条例》也对境外基金会代表机构的设立提供了法律依据，同时对基金会实现基金保值、增值的具体投资行为也取消了限制。