[中图分类号]D09〔文献标识码〕A〔文章编号〕1005-3492(2006)04-0112-03 进入20世纪90年代，欧洲的城市治理遇到了发展瓶颈，新自由主义经济思潮影响下的城市治理理念由于其有利于大资本和政治强权之间结合所产生的新的垄断，以及它对地方城市政府、中小型私营企业和各个不同利益集团的排斥的消极后果使得人们反思新自由主义的城市治理理念，并在“第三条道路”的推动下发生向新合作主义的转型。本文从当代欧洲城市治理理念朝向新合作主义的流变为分析起点，剖析新合作主义城市治理理念的思想基础和运作程式，并对其运作过程中的优势和弊端加以评价以资我国城市治理的借鉴。 一、从新自由主义到新合作主义 在20世纪最后二十年，随着世界政治经济形势的巨大变化，新自由主义经济思潮的重新兴起和逐渐占据统治地位成为西方政治、经济、社会发展中引人注目的现象。新自由主义经济理论和思潮的影响几乎遍及所有经济学领域，其“显学地位”甚至被形容为“当今世界居支配地位的话语”。[1] 新自由主义经济学是指当代西方经济理论中强调自由放任理论与政策的经济学体系和流派。西方许多经济学流派，如货币学派、理性预期学派、供给学派等，都是构成新自由主义经济学的重要经济学流派。因此严格来说，新自由主义经济学并不是一个经济学流派，而是一种经济思潮。虽然新自由主义各流派之间也有分歧，但是它们都具有一些共同特点。比如，把经济自由视为经济学的最高原则，这里的经济自由包括拥有私人财产的自由、消费自由和就业自由等；强调市场机制调节经济的完善性；反对国家对经济生活的直接干预等。 新自由主义经济思想的理论渊源主要来自于新古典经济学和新奥地利学派。早在18世纪，西方古典政治经济学代表人物亚当·斯密就提出了“看不见的手”的思想，认为市场经济制度能够解决一切经济问题，反对政府对经济活动的过多干预。二百多年来，亚当·斯密的思想一直对西方经济思想产生着重大影响。19世纪末20世纪初盛行于西方的新古典经济理论吸收了古典经济学理论“看不见的手”的思想，反对政府对经济生活的过多干预，提倡经济自由。新古典经济理论认为在一个竞争的自由市场经济制度中，通过价格机制和市场机制的作用，无论是个别的消费者还是个别的生产者，都可以通过各个市场的局部均衡，从而达到一种最优状态：每一个消费者都可以获得最大的满足，每一个生产者都能够获得最大利润。不仅如此，在自由市场经济体制下，局部均衡的各个个体单位所达到的最优状态还可以使整个经济体系最终达到一般均衡状态，从而整个社会能够从中得到社会福利的最大化。在凯恩斯革命发生之前，新古典经济理论一直占据西方经济学的主流地位，在西方经济理论中具有非常重大的影响。新自由主义经济思想的另一个理论渊源是新奥地利学派。这一学派强调建立在以个人自由为基础的自由市场经济制度的优越性，反对资本主义国家政府对经济生活的干预。其代表人物哈耶克认为，在自由市场经济制度下，每一个人都可以凭借其聪明才干在竞争的市场上进行公平的角逐，从而产生经济发展的内在动力，而市场价格机制所具有的自动平衡体系既可以实现人力资源的合理配置，也是一个最经济的信息载体和处理器，引导人们把利己的动机转变成社会的整体功能，保证了经济的高效率。新奥地利学派突出强调经济自由、政治自由以及在此基础上出现的个人活力的解放是资本主义私人企业制度和自由市场经济制度的基础，并认为这是资本主义能够创造出比以往任何时代都更加辉煌灿烂的物质文明的根源所在。 新自由主义有关民族国家服从于经济主宰者对经济自由的要求，禁止对市场首先是劳动力市场的任何管制，反对出现赤字财政和通货膨胀，主张公共服务私有化和减少公共和社会开支的主张也影响到城市发展和城市治理的议题。 新自由主义思想对城市管理的影响始于20世纪80年代。以英国前首相撒切尔夫人为首的保守党上台执政后，针对因政府包办一切公共福利事务而造成的效率低下和管理松弛的困局，在城市管理办法上采取由政府制定标准和目标，而后面向社会公开招标，鼓励私营企业及合作伙伴竞标承包。该方式的特点在于将原来由城市地方政府管理的职能，如各种公共服务的提供、公共项目的建设和管理，通过拟定契约、承包、招标和租赁等方式私有化。这种通过中间部门将先前由政府各专业部门承担的公共事务授权给私营公司和个人的做法，达到了减少国家财政赤字，大幅度削减地方政府预算，减小城市地方政府对经济活动控制的目的。而相对于中央政府和私营企业之间关系的加强，城市地方政府的权力无疑弱化了。 与此同时，在大西洋对岸，里根政府治下的美国也受到新自由主义的影响。在1982年的《全国城市政策报告》中，里根政府提出，要使政府行为适应市场需要，城市事务应该彻底由市场力量调节。1981年以来，美国政府为了减少财政赤字，将城市预算经费削减了200亿美元。为了刺激投资，政府采取大量减税政策，降低城市社会性投资，导致社会两极分化，私营经济支配城市发展的程度达到前所未有的水平，城市地方政府在新自由主义思潮的冲洗下被架空，城市功能受到逐利资本的损害，引发了城市危机以及大规模的抗议活动。[2] 新自由主义在给城市带来问题的同时，又迫使城市地方政府采取改革措施适应经济全球化给城市造成的压力，从反面刺激了城市地方政府采取自救措施，改革以往官僚主义的办事方法，促使经济增长的目标与城市持续发展相结合，通过城市重建规划和公共部门与私人的合作来解决城市重建、社会公正、城市环境与城市安全等问题。因此，新自由主义对城市治理产生了正反两方面的影响。一方面，由于新自由主义将经济法则置于至高无上的地位，客观上有利于资本与权力的结盟，排斥其他利益群体的诉求，造成日益突出的社会不平等，在城市公共管理上形成私人垄断的局面。从新自由主义盛行的英美等国来看，中央政府和私人企业之间的关系得到加强，而城市地方政府的权力遭到削弱，其结果不利于城市的整体发展。 新自由主义对于城市治理的促进意义首先在于将企业的经营意识和市场竞争机制引入城市管理。推动减少政府财政赤字、降低社会公共投资，提高公共服务效率，减少政府对经济活动的全面干预等，间接地促进了公共服务需求的多样化和政府管理方式的多样化。这种减轻政府负担，提高管理效率的思想的核心变化在于认识到管理效率并非取决于提供公共服务机构的所有制属性，而是取决于这些机构和机构内部员工之间是否存在竞争机制。同时，经营城市的理念还将城市公共财产视作可以通过经营不断增值的有形资产，城市政府摈弃了单纯管理人的角色，一定程度上成为营销城市的企业家。其次，新自由主义政策促使政府由公共服务的直接承担者变为授权者，这种政府角色的分化是新自由主义推动的结果。第三，新自由主义的实践使得城市地方政府的权力受到削弱，在减少财政赤字，压缩社会福利开支，城市政府经费大幅减少的前提下，城市政府不得不加强协调引导的功能，降低直接提供服务的功能，探索各种城市治理的新方法。经过20多年的实践，城市和城市政府的作用日益突出，地位日渐重要，形成了在新自由主义压力之下绝地求生的效果。
