官僚制与官僚主义并不等同，但官僚制导致官僚主义的滋长和蔓延却是一个不争的事实，它为官僚主义的培育提供了温床，是官僚主义所依附的物质载体。正因为如此，考察官僚制本身的局限性，有助于我们从官僚制自身出发来发现官僚主义产生的根源。 考察官僚制不能不考察马克斯·韦伯的官僚制理论，现代的理性官僚制形态在很大程度上是建立在韦伯官僚制理论的基石之上的，而且在20世纪的实践中官僚制并不仅存在于政府之中，而是作为一种普遍实行的管理体制被扩展到了整个社会。韦伯认为，西方历史上存续不断的“理性主义”提供了一种内在动力——理性化，推动了传统社会向现代社会的变迁。他从人类行为动机的角度区分出两种合理行为，即目的取向的行为和价值取向的行为，即形式合理性和实质合理性或工具理性和价值理性。官僚制正是形式理性或工具理性的典型表现形态，它推动了人类历史的进步，是人类文明的巨大创造。在当前政治、经济、文化、社会的不断发展和进步的背景下，我们在肯定其历史进步性的同时，也应对官僚制进行理论反思，发现其理论的历史局限性，寻求新的理论范式和实践途径。 一 韦伯官僚制遭致的批评及其理性审视 韦伯的“理性官僚制”概念使其成为官僚制研究领域不可逾越的界碑，但也遭到了后继学者的不断批评。概括起来，这些批评可分为以下几个方面：（1）效率与功能问题。经济学家认为，官僚制缺乏如竞争性市场过程中的诱因机制导致低效率，社会学家包括管理学家和组织学家认为，官僚制组织内部的结构和规则导致低效率和功能失调。（2）官僚制与民主的冲突。官僚制是拥有政治权力的机构，其权力的无限膨胀对民主造成极大威胁。（3）压抑人的个性。官僚制因其严格的纪律和僵化规则及处事程序对人的个性造成极大的摧残，一方面表现为对官僚制结构内部官僚个性的压抑，另一方面表现为对其服务对象一公众（顾客）的个性伤害。 批评者认为，理性官僚制之所以应该受到批判，在于其忽略了官僚制的某些负面效应，在于官僚制内在的不一致性，在于官僚制对民主和自由价值的威胁。然而，他们忽略了至关重要的一点，即韦伯的“理性官僚制”是一种理想类型，是“法理型支配（统治）”这种理想类型中最纯粹的一种支配形式，秉承了法理型支配（统治）的“理性”要素（形式理性）。而批评者却都从经验事实入手，以经验观察的结果来指责概念建构对经验世界的偏离。这严重偏离了韦伯的“理想类型”方法论，所谓“理想类型”“是一种现象的‘理想类型’，现实中的现象绝不会以这种理想建构的纯粹类型出现，正如绝对真空下的物理反应不会出现一样。”[1]因而在某种程度上这种批评也是不负责任的。 批评者把经验观察得来的低效率或功能失调现象作为官僚制的弊端而加以抨击，却忘记了韦伯在论述其“理想类型”方法时所强调的，“纯粹类型本身要尽可能充分地兼容现象所有层面的意义以达到逻辑上的内在一致性，然而正因为如此，现实中的现象几乎不可能以这种理想建构的形态出现。”[2]虽然经验事实处处与“理想类型”格格不入，但这并不会损害“理性官僚制”作为认识理解现代生活变迁的概念工具的作用，因为“理想类型”本来就是凭藉现实与理想间的差距来理解现实，因为“理想类型”不是为了提供对现象的细节描述而是提供一种分析工具。在这一点上，“理性官僚制”提供了一个有益的分析起点而非分析的终点。[3]然而，面对不同时代背景、历史环境中的纷纭现实和行政困境，我们是否能够对现实背后的规律、原因进行思考呢？是否能够对理想的分析工具进行反思呢？是否能够对“理想类型”进行修正，改善抑或超越呢？ 面对行政困境和来自政治与社会方面的压力，官僚制改革成为必然的趋势，也成为了各国的一致共识，西方各国相继掀起了20世纪六七十年代“新公共行政”改革运动和八九十年代的“新公共管理”或“重塑政府”运动，提出了一系列理论，对策和口号，提出了市场化政府、参与政府、弹性政府和解制式政府四种模式。然而，新公共管理或重塑政府运动的改革真能解决公共行政面临的困境吗？毋庸置疑，以“公共管理”、“重塑政府”为标识的行政改革在解决官僚制行政模式的困境，改善官僚制业绩方面取得了某些正面效应，也在一定程度上变革了官僚制行政模式的某些特点，但在改革实践中，官僚制行政模式仍是一个起点和整体背景。而且，改革所带来的一系列负面效应很大程度上仍是官僚制行政模式所面临的困境。这说明西方各国行政改革并未完全取代和超越官僚制模式。中国官僚制行政面临的问题更多，更复杂，一方面，行政非程序化及非法治化表明理性化要素（效率、形式理性）不足，另一方面，在行政建设中又要避免行政过度法治化或理性化产生的负面效应。因此，需要对行政困境的根源作一番重新思考，需要对理性官僚制作一番重新认识。毫无疑问，在尚未发现新的更有效的治理范式之前，官僚制是能达到最大效率的社会组织形式，这是能从历史传统中吸收和借鉴经验的宝贵材料。 二 韦伯官僚制的理论局限 1.历史时代的局限 官僚体系是科学技术进步和工业文明在政治生活领域中发展的结果，它又进一步促进了科学技术进步和工业文明化的进程。在20世纪韦伯总结出官僚制的理论之后，官僚体系的组织形式作为一种普遍的社会组织形式得到了人们的认识和推广。同时，官僚制自身也在韦伯理论设计的基础上朝着合理化的方向前进。韦伯极力根据合理化原则设计官僚制，希望使它在所有方面都包含着科学和技术进步的内容，试图使它成为一种体制和组织形式而适应工业文明的需要。官僚制作为技术主义的工具理性体系是近代科学发展的结果，是科学在社会生活领域中的直接体现。事实上，官僚制是建立在近代物理学的思维范式上的，是一种机械模式在社会领域中的反映。[4]
