民国初年，政党勃兴。据台湾学者张玉法统计，当时政治性的社团有312个[1](p.33)，而尤以国民、共和、民主、统一四党影响最大，也更具西方政党特征。尽管他们规模有大小，政纲有异同，但有一条是一致的，就是效法西方政党政治，通过合法的手段，以掌握或监督国家政权。因此，作为体制内政党，其自身存在的合法性，就成为政党进行合法斗争的首要问题。合法性是政治学研究中的一个重要概念，通常“意味着某种政治秩序被认可的价值”[2](p.184)，由于用其解释不同的对象，探讨合法性的角度也多不相同[3]。政党作为连接民众与政府的桥梁，有关民初政党合法性的探讨必然是多向度的。本文重点从政府对合法政党的规定和民众对政党存在合法性的认同这两个层面进行探讨。 一 政府对政党合法性的认可，主要是政党的存在要符合统治阶级的价值观念，也就是维护现有政治秩序。从这个意义讲，政党的合法性就是合法律性，也就是符合统治阶级的相关法律。但民初旧制度的迅速瓦解，使得新政权根本来不及建立一套有效的新制度，继承传统成了它惟一的选择。面对百废待兴的民初政坛，袁世凯于1912年3月10日，“令准从前施行之法律及新刑律除与民国国体抵触应失效外，余均暂行援用。”[4](p.157)《结社集会律》就成为民初政党成立惟一可援用的法律。 《结社集会律》是1908年清王朝面对岌岌可危的政局，宣布新政的产物。作为开启党禁的标志，主要是对政治性结社集会而言。政治结社应由首事人于该社成立前，开具下列各款，并报民政部备案：“一宗旨，二名称，三社章，四办事处，五设立之年月日，六首事人佐理人姓名履历住址，七办事人姓名履历住址，八现有入社人数。”[5](p.20) 参照《结社集会律》，1912年9月内务部通令各省都统、都督、民政长、办事长官，“将该管区域内所有各项集会结社，详细查明，依式填列，录总咨部”。其呈报内容完全照搬该律。[6]由于新政权官职及机构设置都有变化，有关结社集会的呈报程序多有混乱，有直接向内务部呈报的，更有向大总统本人呈报的。为此，1915年内务部警政司再次发布训令规范程序：“嗣后人民如有关于结社集会呈报事项，应即迳向该管警察官署呈报，即由各该管警察官署迳予查核分别批示，并将关于结社批准立案各件于批示后，报由该管长官转咨本部存案备查。”[7] 建立规范的制度，是社会有序运作的基础，是民主社会的标志。但在守旧势力控制下的新政权，详实的呈报内容与规范的制度，只是为其控制政党的规模与活动，提供了更多的便利。新政权在维持秩序、保护集会的幌子下，对各种政团集会都进行了严密监控，并形成翔实的文字材料（注：参见司马城辑“进步党资料一束”的相关内容。《近代史资料》，总73号，中国社会科学出版社，1989年，第170页。），以便随时对政党活动进行干预。西方宪政视角下的法律，本是用以限定国家与政府的权力，以保障社会个体的自由与权利，在民初政坛却逐渐走向了它的对立面。政党政治作为新生事物，其如何运作，不论一般党员还是政党精英都缺乏相关经验。因此，在处理政党、政府、议会关系时，难免出现偏差。面对这种情况，1912年5月12日袁世凯发布命令，政党“对于立法、行政两机关尽可陈请建言，以资博采，不许动辄干涉，致妨进行”。[8](p.1354)何谓不许干涉司法行政？我们可从河南建设促进会的立案，窥其一斑。 1912年8月，河南建设促进会向袁世凯呈请立案，其立会的宗旨是“力图建设、务求政治之改良。”[9]主要的措施有以下几条： …… 六、调查地方利弊，研究进行方法，随时由总机关处报告议事会议决或迳条陈政务处酌夺因革。 七、河南地方风俗强悍，开化不易，本会擬随时派员至各处痛为演说，即以调查员兼任，以期铸成共和完全国民。 八、河南地处中心，建设伊始，凡司法行政及各项执事人员势必新旧兼任，内外相辅，庶于地方两有裨益，如有任意妄为，甘心破坏者，即新学界人，本会亦必出全力以对待之；若关心时事，勉任艰难，不负同胞委托者，即他省人，本会亦崇拜而慰留之。 九、本会立于司法行政之表，一切手续随时由总机关处详加讨论，总以利国福民、保全桑梓为目的。[9] 袁世凯的批示却是，“不可干涉行政。”[9]按此批示，内务部警政司审核认为，“第八条关于司法行政事项，非私立团体所得干涉，第九条本会立于司法行政之表，语亦不合，均应删改”[9]。应该说河南建设促进会呈请立案的相关内容是模糊不清的，对于破坏司法行政的行为，本应依法解决，其所谓“全力以对待之”有直接干涉行政之嫌。因而，袁世凯的批示，有其合理的一面；但“不可干涉行政”，从法理上说，也同样否定了政党依照法定程序干涉行政的权利，从而损害了政党的合法权益。 必须指出的是，袁世凯不得干涉行政的命令，并没有引起各主要政党的重视，1912年12月在袁世凯任命汪瑞闿为江西民政长问题上，江西国民党支部发出“誓以死拒汪瑞闿电”[10](p.175)，再次成为政党干涉行政的案例。袁世凯在“批江西党会不承认汪瑞闿长赣文”中指出，“任免文武职员为本大总统约法上特权之一，汪瑞闿到任以后，能否尽职，如何随时考核，国家自有法令，功过原无所逃。”并指出此后各党会“务遵法律，各守范围”。[10](p.176)袁世凯俨然以法律维护者的身份自居。 面对上述诸多限制，政党用以自我保护的法律是什么？按照《中华民国临时约法》的规定，人们依法享有结社、集会的自由。但《结社集会律》只是一个程序性的法规，除了规定“常备军人及征调期间之续备后军人，巡警官吏，僧道及其他宗教师，各项学堂教习学生，男子未满二十岁者，妇女，曾处监禁以上之刑者，不识文义者”等八类人不准加入政事结社外[5](p.21)，其他内容少有具体规定。随后，民国政府通过的有关政事结社的法律主要就是《治安警察条例》。该条例有关政事结社的规定几乎是清末《结社集会律》的翻版，毫无新意可言，且其公布于1914年3月，而1914年1月随着国会被解散，政党政治的试验就已宣告失败。因而，在民初政党试验期间，有关什么样的政党是合法的，政党哪些活动依法不受侵犯，均缺少相关的实体法。
