公共利益集团是美国自20世纪60年代、70年代以来迅速崛起的独具特色的利益集团，由此而出现的公共利益集团政治是美国政治社会生活中一件新事。本文将对美国公共利益集团产生发展的原因和社会文化背景加以分析，并在此基础上揭示当今美国公共利益集团政治的发展所引发的社会和政治冲突的状况。 一、美国公共利益集团政治发展的原因分析 公共利益集团是一个十分模糊的概念，外国学者对“公共利益”的解释不尽相同，有的从集团的目标去加以解释，有的从集团的行为过程去加以解释，其说不一。根据美国利益集团研究的专家杰弗里·M·贝里的解释，“公共利益集团是一种寻求集体利益的组织，它的成果不是其组织成员或组织行为者的局部的和物质的利益。”（注：Jeffrey M.Berry,Lobbying for the People:The Political Behavior of Public Interest Groups,N.J.Princeton University Press,1977,p.7.）按他的理论，如果一个利益集团所追寻的目标仅对其组织成员或财政支持者有特殊利益，它便不属于公共利益集团。 公共利益集团在美国的发展已有40多年的历史，它始于20世纪50年代和60年代的人权运动，即黑人要求平等、反对种族隔离的运动，并与20世纪60年代中期的反战运动相联系。这两个运动是美国公众组织起来，试图影响政府政策的突出案例，对美国社会产生了巨大影响。一些处于不利地位的社会群体纷纷组织起来，效仿这两个运动，采取相应行动去影响政府的政策。对于社会的一些弱势群体来说，“人权运动的发展提供了一种合法的行动主义的和有号召力的少数人集团游说的模式”。（注：Sara Evans,Personal Politics,N.Y.Knopf,1979,p.25.）如加州的西班牙农业工人在塞扎·查维斯的领导下组织起来，为维护西班牙裔美国人的利益而行动；“全国妇女组织”也在20世纪60年代人权运动的影响下组织起来，保护妇女权益。此外，公共利益集团还活跃于许多其他政策领域，如保护消费者权益、环境事务、解决饥饿与营养不良问题、争取进入媒体的平等机会等等。它们超越了过去的“运动”模式，以新的行动主义的模式参与政治，进行游说。 几十年来，美国的公共利益集团发展很快，公共利益集团的数量迅速增加。如环境保护主义者集团，从1970年到1980年，数量由221个增加到380个，1990年又增加到396个（注：Frank R.Baumgartner and Bryan D.Jones,Agendas and Instability in American Politics,University of Chicago Press,1993,p.186.）。有关研究表明，1973年，公共利益集团政治参与的比例为所有利益集团的23%，1979年，这一比例上升为26.2%，1991年则达到31.8%（注：Jeffrey M.Berry,The New Liberalism:The Rising Power of Citizen Groups,p.19-20.）。公共利益集团发展如此迅猛，能够得到如此之多公众的支持，用历史学家艾伦·克劳福德的话来说，体现了人们“对政治的不满”（注：AlanCrawford,Thunder on the Right,N.Y.Pantheon,1980.）。 20世纪60年代至70年代，美国政治制度进一步多元化，政府结构的变化为公共利益集团的发展创造了条件，使公共利益集团的政治参与逐渐制度化。随着美国向福利国家发展，政府职能日益扩大，对社会的管制加强，政府社会干预范围扩大，使人们看到游说政府的必要和可能，政府部门的增加也使公共利益集团政治参与的机会相应增多。美国20世纪60年代出现的“社会营养协会”和“食品研究与行动中心”等公共利益集团就是在政府食品补贴规划的启发下建立起来的。它们游说政府，并得到政府的财政支持，无论在宣传政府的食品救济规划方面还是在反映公众要求方面都发挥了作用。 美国的政治实践表明，政府制定的规划越多，规划涉及的领域越大，所涉及到的公众人数就越多，集团组织的创建者就越有机会去号召和组织公众。因此，在美国，一方面是公众与公共利益集团的要求推动了政府新的政策规划的制定，另一方面，政府的政策规划也刺激了新的公共利益集团的出现。1970年美国联邦政府的“环境保护署”建立后，给环境保护组织提供了许多新的参与政府制定环境保护政策的机会。在20世纪80年代里根政府压缩预算前，“环境保护署”曾经是环境保护组织的倡导者和有关环境政策游说资金的重要来源。“谢拉俱乐部”每年能够从“环境保护署”得到数十万美元的资助，用于组织的活动和游说行为（注：Jame T.Bennett and Thomas J.Dilorenzo,Destroying Democracy,Washington Cato Institute,1985,pp.424-425.）。1970年，美国国会制定了《清洁空气法修正案》，它意味着政府的进一步控制措施。环境保护组织利用它们拥有的专业知识、科学技术和法律专家，有效地参与了这一法律的制定和实施。1977年卡特政府期间，两名环境保护组织的院外活动分子巴巴拉·布鲁姆和戴维·霍金斯被任命为环境保护署的最高级官员，标志着政府“环境保护署”的大门进一步向环境保护组织敞开。 公共利益集团也推动了一些政府机构的建立，如卡特政府期间，消费者集团推动了“消费者保护署”的建立。这是一个具有超管制权力的政府机构，它的职责是在执法监督的过程中代表公众的利益。此类政府机构的建立强化了消费者在执法监督过程中的作用，并推进了对消费者保护的制度化。 政府政策的实施过程也为公共利益集团的政策游说开了方便之门。在当今美国政府的政策制定，政策实施的复杂性加大了政府对专家的需求。一些公共利益集团有意识地完善自己的组织机构，增强自身的专业技术能力与获取信息的能力，从而使自己在政策参与中居于有利地位。公共利益集团还推动了国会的改革，使之更加开放，并推动了司法系统对相应法律法规的再解释。
